III SAB/Wr 276/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Andrzej Nikiforów, Aneta Brzezińska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 21 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę w całości. O. S. (dalej: skarżący, strona skarżąca) w dniu 25 czerwca 2023 r. (data wpływu do organu) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z wniosku z 26 sierpnia 2022 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.) — dalej: p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775) — dalej: k.p.a. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o: 1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującej niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku skarżącego o zezwolenie na pobyt czasowy; 2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku; 4. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej kwoty 15 000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Strona skarżąca uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. W sprawach zainicjowanych skargą na bezczynność i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, Sąd powinien ustalić czy zjawisko to wystąpiło w sprawie i jeśli tak, to w zależności od rezultatów poczynionych ustaleń, podjąć dalsze środki wskazane w art. 149 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przypomnieć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. W rozpatrywanej sprawie przepisem szczególnym wskazującym termin załatwienia sprawy jest art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. 2023 r., poz. 519 ze zm.) — dalej: u.c. Zgodnie z jego treścią decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni, zaś analiza regulacji wskazanej w tym artykule pozwala na wyprowadzenie wniosku, że termin na wydanie decyzji rozpocznie swój bieg od momentu uzupełnienia braków formalnych wniosku (złożenia kompletnego wniosku). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie strona skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 26 sierpnia 2022 r. W tym samym dniu organ poinformował ją o wszczęciu postępowania, a przewidywany termin jego zakończenia wyznaczył według art. 112a u.c., czyli w terminie 60 dni od uzupełnienia braków formalnych wniosku. Jednocześnie organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych poprzez przedłożenie brakujących dokumentów. Braki formalne uzupełniono pismem z 26 września 2022 r. Pismem z 19 września 2022 r. organ wystąpił do Komendanta Nadodrzańskiego Oddziału Straży Granicznej w Krośnie Odrzańskim, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatury we Wrocławiu oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemca na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Pismem z 22 grudnia 2022 r. strona skarżąca ponownie uzupełniła dokumenty. 18 stycznia 2023 r. do organu wpłynęło ponaglenie, a 23 stycznia 2023 r. skarga strony na bezczynność Wojewody (Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na bezczynność wyrokiem z dnia 5 października 2023 r., sygn. akt III SAB/Wr 79/23). Pismem z 20 lutego 2023 r. organ zawiadomił stronę skarżącą o pozostawieniu ponaglenia bez rozpatrzenia. W tym samym dniu wezwał stronę skarżącą do przedłożenia aktualnych dokumentów. W dniu 21 marca 2023 r. skarżący uzupełnił dokumenty. Pismem z 1 czerwca 2023 r. złożył ponaglenie w sprawie ze swojego wniosku. 5 czerwca 2023 r. do organu wpłynęła skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę. Pismem z 15 czerwca 2023 r. organ wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia dokumentów. W rozpatrywanej sprawie zastosowanie mają przepisy art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz.U. 2023 r., poz.103 ze zm.) — dalej: u.p.o.u. Jak wynika z wyżej wspomnianych art. 100c i art. 100d u.p.o.u., w okresie do 4 marca 2024 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej; 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji; 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W okresie, o którym mowa w ust. 1, co z kolei wynika z art. 100c ust. 3 pkt. 1 oraz art. 100d ust. 3 pkt 1 u.p.o.u., przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się. Natomiast art. 100c ust. 3 pkt. 2 oraz art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.u. określa, że organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ważna jest także regulacja art. 100c ust. 4 oraz art. 100d ust. 4u.p.o.u. Stosownie bowiem zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1 lub ich dokonywanie z opóźnieniem w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Z przepisów art.100c ust.1 i art. 100d ust. 1 u.p.o.u. wynika zatem, że z chwilą wejścia w życie tego przepisu czyli od 15 kwietnia 2022 r. nie rozpoczyna się bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (tzn. na okres od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r.). Z przepisów powyższych wynika także i to, że w okresie od 15 kwietnia 2022 r. do 4 marca 2024 r. nie stosuje się przepisów o bezczynności organów i nie zasądza się od organu sum pieniężnych na rzecz strony za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Niewątpliwie — na co zwrócił uwagę WSA w Łodzi — wprowadzenie przez ustawodawcę wskazanych wcześniej rozwiązań prawnych jest jednak dowodem dostrzeżenia wzrostu istotnych trudności w funkcjonowaniu organów administracji w związku z konsekwencjami zwiększonej migracji wywołanej konfliktem zbrojnym w Ukrainie, co każe inaczej oceniać opóźnienia w procedowaniu wniosków cudzoziemców o udzielenie im zezwoleń pobytowych, tj. łagodniej, niż gdyby konflikt ten nie zaistniał (wyrok WSA w Łodzi z 14.12.2022 r., III SAB/Łd 130/22, LEX nr 3452937). Przenosząc powyższe ustalenia na grunt badanej sprawy zauważyć należy, że strona skarżąca jest obywatelem Ukrainy. Wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy złożyła 26 sierpnia 2022 r. Tym samym spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, pozwalające na zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 100c i art. 100du.p.o.u. W konsekwencji bieg terminu na załatwienie wniosku strony skarżącej z 26 sierpnia 2022 r. nie rozpoczął się. Nie ma przy tym podstaw do uznania, że w okolicznościach sprawy ustawa pomocowa nie znajduje zastosowania. Strona skarżąca wprawdzie nie przybyła na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa (ostatni wjazd w dniu 23 lutego 2022 r.), jednak ustawa pomocowa znajduje zastosowanie także do obywateli Ukrainy, którzy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przybyli już wcześniej. Normuje ona bowiem expressis verbis sytuację prawną obywateli Ukrainy przebywających na terenie RP przed rozpoczęciem działań wojennych i to zarówno obywateli przebywających na terenie RP legalnie (zob. m.in. art. 42 ustawy pomocowej), jak i przebywających nielegalnie (zob. art. 42b ustawy pomocowej). W szczególności warto zwrócić uwagę na art. 42 ust. 11 pkt 4 ustawy pomocowej, zgodnie z którym jeżeli ostatni dzień dopuszczalnego okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach ruchu bezwizowego przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2024 r. Fakt zatem, że strona skarżąca przebywa na terytorium RP na podstawie ruchu bezwizowego od 23 lutego 2022 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że regulacje ustawy pomocowej, w tym art. 100c i art. 100d, nie znajdą do niej zastosowania. Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że w związku z przewidzianym w ustawie pomocowej zawieszeniem biegu terminów załatwienia sprawy z wniosku strony skarżącej oraz zakazem wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, skargę należało oddalić w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.