II SA/Rz 1387/24

25 listopada 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 25 listopada 2024 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu G. R. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego - oddala sprzeciw - Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: "PWINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 30 września 2024 r. nr OA.7721.24.5.2024, uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z 26 czerwca 2024 r. nr [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: PINB [...] zawiadomieniem z dnia 19 lutego 2024 r. wszczął uproszczone postępowanie legalizacyjne dotyczące obiektu budowlanego typu wiata na drewno i narzędzia gospodarcze zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...] przy granicy z działką nr ewid. [...]. G. R. (dalej: "Skarżąca") - właścicielka działki nr ewid. [...] podała, że przedmiotowa wiata powstała w 2002 r. Ponadto w dniu 6 marca 2024 r. Skarżąca przedłożyła do organu I instancji oświadczenia dwóch świadków datowane na dzień 4 marca 2024 r., z których wynika, że ww. wiata powstała ponad 20 lat temu. Prezydenta Miasta [...] pismem z dnia 27 lutego 2024 r. znak: [...], poinformował, że brak jest dokumentacji projektowej wraz z pozwoleniem na budowę przedmiotowej wiaty. W ww. piśmie zaznaczono także, że w archiwach znaleziono adnotację o złożonym przez Skarżącą zgłoszeniu o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych z dnia 8 maja 2014 r., nr [...] dotyczącym budowy altanki ogrodowej przy ul. [...]. Postanowieniem z dnia 12 marca 2024 r. znak: [...] PINB [...] nałożył na G. R. obowiązek przedłożenia określonych w sentencji dokumentów legalizacyjnych dotyczących przedmiotowej wiaty w trybie tzw. legalizacji uproszczonej. Za pismem z 27 maja 2024 r. Skarżąca przedłożyła określone w ww. postanowieniu dokumenty legalizacyjne tj.: inwentaryzację geodezyjną obiektu sporządzoną przez uprawnionego geodetę, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ekspertyzę techniczną, o której mowa w art. 49h ust. 2 pkt 3, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Pismem z dnia 5 czerwca 2024 r. L. K. (właściciel działki nr ewid. [...] sąsiadującej z działką Skarżącej) przesłał do PINB oświadczenie dwóch świadków, z którego wynika, że wiata będąca przedmiotem postępowania powstała w latach 2013-2016. Decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. znak: [...] PINB [...] zalegalizował obiekt budowlany typu wiata na drewno i narzędzia gospodarcze składający się z dwóch przyległych segmentów zlokalizowany na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożył L. K. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z 30 września 2024 r. nr OA.7721.24.5.2024, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Rozpatrując przedmiotową sprawę w trybie odwoławczym, organ II instancji dokonał uzupełnienia materiału dowodowego o zdjęcia lotnicze z lat 2003, 2009, 2011, 2012 i 2015 obejmujące działkę nr ewid. [...], na której znajduje się przedmiotowa wiata. Z ww. zdjęć lotniczych wynika, że wiata na działce nr ewid. [...] musiała powstać po 8 września 2003 r. i jednocześnie przed 25 kwietnia 2009 r. Poczynione przez PWINB ustalenia pozostają sprzeczne z oświadczeniem Skarżącej, która wskazała, że wiata powstała w 2002 roku, a także z oświadczeniem byłych właścicieli działek nr [...], którzy podali okres budowy ww. wiaty jako lata 2013-2016. Wobec zgromadzenia nowego materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych oraz rozbieżności w kwestii daty budowy przedmiotowej wiaty, organ odwoławczy doszedł o przekonania, że działania podejmowane przez PINB [...] w omawianej sprawie były niewystarczające. PWINB wskazał, że organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia. Organ powiatowy nie ustalił dokładnej daty budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania, a kwestia ta jest kluczowa w niniejszym przypadku, ponieważ determinuje zasadność prowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji wskazał, że stanowisko PINB [...] w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, G. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: "k.p.a.") poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji gdy nie zachodzą przesłanki z art. 138 k.p.a. do takiego działania, a zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] powinna zostać utrzymana w mocy; 2. procedowanie na podstawie materiału dowodowego, który może być aktualny na chwilę obecną, a nie na rok 2015. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z uwagi na treść art. 64e p.p.s.a., w którym kontrola sądowoadministracyjna została zawężona jedynie do oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw bada jedynie, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Ustawodawca wyłączył tym samym na tym etapie postępowania możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie art. 138 § 2a k.p.a. W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Nie ulega wątpliwości, że decyzja w trybie art. 138 § 2 k.p.a. może być wydana wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Sąd nie ma wątpliwości co do prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem z przeprowadzonego przez Oran II instancji postępowania Organ I instancji nie ustalił dokładanej daty budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania, która to kwestia była kluczowa dla prowadzenia przez Organ I instancji uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 49 f ust. 1 pkt 1 P.b.: 1. W przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Jak wynika z akt Oran I instancji prowadząc uproszczone postępowanie legalizacyjne oparł się na twierdzeniach Skarżącej i wskazanego przez nią świadka, który twierdził, że obiekt powstał ponad 20 lat temu. Z uwagi na znajdujące się w aktach sprawy przeciwne twierdzenia uczestnika postępowania L. K. i powołanych z kolei przez niego świadków, Organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe o zdjęcia lotnicze, z których wynikało, że obiekt powstał po 8 września 2003 r., a przed 25 kwietnia 2009 r. W świetle powyższego słuszne są wnioski Organu II instancji, że nie została wyjaśniona kwestia daty powstania obiektu, która decyduje o dalszym sposobie procedowania organów. Całkowicie niesłuszne są zarzuty Skarżącej, że Organ I instancji zebrał wyczerpujący materiał do podjęcia rozstrzygnięcia, który potwierdzał jej wersję, i uzasadniał utrzymanie decyzji w mocy. Zgromadzone przez Organ II instancji zdjęcia zaprzeczyły bowiem twierdzeniu Skarżącej, że obiekt na pewno powstał przed 2002 r. Zatem okoliczność ta niewątpliwie wymaga ustalenia, co Organ II instancji wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie uzasadniają uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego niemal w całości. Ustalenie daty powstania obiektu nada bowiem kierunek dalszemu postępowaniu. Zasada dwuinstancyjności postępowania całkowicie uzasadnia decyzję kasacyjną Organu II instancji, co prowadziło do oddalenia przez Sąd sprzeciwu na podstawie art. 151 a § 2 p.p.s.a.