III OSK 4605/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1054/20 w sprawie ze skargi M. S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 4 czerwca 2020 r., nr GL.ZUO.2.4700.1544.1.2020.SH/2020-4089 w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; II. zasądza od M. S.A. z siedzibą w B. na rzecz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Gl 1054/20 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w B. (dalej: strona skarżąca, spółka) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w Katowicach (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni, organ) z 4 czerwca 2020 r., nr GL.ZUO.2.4700.1544.1.2020.SH/2020-4089 w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję; w pkt 2) zasądził od Dyrektora Zarządu Zlewni na rzecz skarżącej spółki kwotę 357 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni, działając na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t.j.: Dz.U. z 2020 r. poz. 310, dalej: "p.w.", "Prawo wodne") w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Prezydenta Miasta B. (decyzja z 22 lutego 2011 r., znak: OS.WO.6341.13.2011.AK), ustalił dla spółki w informacji rocznej z 21 kwietnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 42 zł, za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych do wód potoku "[...]", za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. Pismem z 12 maja 2020 r. strona skarżąca złożyła reklamację na powyższą informację. Dyrektor Zarządu Zlewni decyzją z 4 czerwca 2020 r., nr GL.ZOU.2.4700.1544.1.2020.SH/2020-4089, działając na podstawie art. 14 ust. 2 i 6, art. 273 ust. 6 w zw. z art. 271 ust. 1 i 4 pkt 1 p.w. oraz art. 104 k.p.a., określił dla strony skarżącej za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2020 r. opłatę stałą w wysokości 42 zł za odprowadzanie w całości wód opadowych lub roztopowych. Pismem z 10 lipca 2020 r. strona skarżąca złożyła skargę na opisaną powyżej decyzję, domagając się jej uchylenia i zwrotu kosztów postepowania, oraz podtrzymała argumenty zawarte w reklamacji. Pismem z 13 sierpnia 2020 r. organ złożył odpowiedź na skargę i wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni z 4 czerwca 2020 r. w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód wskazał, że o rzeczywistych warunkach i możliwościach korzystania z usługi wodnej w postaci odprowadzania do wód lub urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych decyduje treść pozwolenia wodnoprawnego. W przejętym przez stronę skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym z 22 lutego 2011 r. zostały określone liczne obowiązki polegające na realizacji w terminie do 28 lutego 2021 r. między innymi umocnień, wodociągu, przewiertu sterowanego pod dnem potoku, przepustu, wylotu wód opadowych, separatora zintegrowanego z osadnikiem oraz rurociągu. Organ zupełnie pominął powyższą kwestię nadal obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego i nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i analiz mimo, iż był do tego zobowiązany. W skardze kasacyjnej Dyrektor Zarządu Zlewni, reprezentowany przez r.pr., na podstawie art. 173 p.p.s.a., zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.: a) art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 5a i 5b, art. 298 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310 t.j. ze zm.) przez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tych przepisów opłaty stałej jest jedynie fakt wybudowania urządzenia, a następnie jego eksploatacja przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego, w myśl zasady użytkownik płaci, mimo iż z treści przepisu art. 271 ust. 5a ustawy Prawo wodne jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego albo ostatecznego pozwolenia zintegrowanego, zaś sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej od daty gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostatecznie do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę; b) art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez zakwestionowanie ogólnej zasady gospodarowania wodami, która musi uwzględniać również koszty środowiskowe, a taki cel spełnia ustalenie opłaty stałej na podstawie wydanego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien zastosować art. 271 ust. 5a i 5b ustawy Prawo Wodne, zgodnie z treścią, którego kwestia wykonania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych (za wyjątkiem realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych) nie ma wpływu na obowiązek ponoszenia opłaty stałej, której to obowiązek uiszczenia zgodnie z treścią tego przepisu powstaje wskutek wydania ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego, albo ostatecznego pozwolenia zintegrowanego niezależnie od późniejszej jego realizacji. 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że Dyrektor Zarządu Zlewni nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 21 grudnia 2020 r. i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych wymogów skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie i w jaki sposób. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na dwóch podstawach kasacyjnych uregulowanych w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. W takim przypadku, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na błędnym przyjęciu, że Dyrektor Zarządu Zlewni nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy w zakresie naliczenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. Zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) a) i b) petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 5a, 5b, art. 298 pkt 1 ustawy Prawo wodne przez przyjęcie, że podstawą dla ponoszenia określonej na podstawie tych przepisów opłaty stałej jest jedynie fakt wybudowania urządzenia, a następnie jego eksploatacja przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego, w myśl zasady użytkownik płaci, mimo że z treści przepisu art. 271 ust. 5a, p.w. jednoznacznie wynika, że opłatę stałą oblicza się na podstawie treści ostatecznego pozwolenia wodnoprawnego albo ostatecznego pozwolenia zintegrowanego, zaś sam fakt jego udzielenia determinuje obowiązek uiszczania opłaty stałej od daty gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostatecznie do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt 2) petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie tj. art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 3 pkt 7, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 271 ust. 1 pkt 3 lit. a i b, art. 298 pkt 1 p.w., podczas gdy w niniejszej sprawie powinien być zastosowany art. 271 ust. 5a, 5b, p.w. Odnosząc się w szczególności do zarzutów dotyczących naruszenia art. 271 ust. 5a oraz 5b, p.w. postawionych w pkt 1) a) oraz 2) petitum skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano wprost, że "W niniejszym stanie faktycznym (czego w żaden sposób strona nie kwestionowała) pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło wykonania obiektów liniowych. A zatem do tego stanu faktycznego zastosowanie miał omówiony powyżej art. 271 ust. 5a Prawa Wodnego, który to Skarżący wydając decyzję zastosował, czego w żaden sposób nie kwestionowała strona w reklamacji czy też skardze do Sądu". Sąd I instancji w uzasadnieniu nie wyraził poglądu na temat tego, czy przedmiotowe urządzenia wodne i systemy należy zakwalifikować jako realizację przedsięwzięcia zgodnie z art. 271 ust. 5a, p.w. czy zgodnie z art. 271 ust. 5b, p.w. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z art. 271 ust. 5a, p.w., "Opłatę stałą ponosi się za okres od dnia, w którym pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane stało się ostateczne do dnia jego wygaśnięcia, cofnięcia lub utraty mocy bez względu na przyczynę. W myśl art. 271 ust. 5b, p.w., "W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych, opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych". W cytowanych wyżej przepisach różnie bowiem określono okres za który ponosi się opłatę stałą. To istotne zagadnienie w okolicznościach tej sprawy nie było przedmiotem oceny Sądu I instancji. Zgodzić należy się co do zasady, ze skarżącym kasacyjnie, że opłata stała stanowi rekompensatę za rezerwację zasobów, która umożliwia korzystanie z nich w dowolnym momencie w maksymalnym rozmiarze. Wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne opłata stała stanowi skutek finansowy za tę rezerwację, która umożliwia korzystanie z zasobów w dowolnym momencie roku, w maksymalnym rozmiarze wskazanym w pozwoleniu wodnoprawnym. Jej istotą jest uzyskanie zwrotu kosztów związanych z dostępnością i utrzymaniem zasobów i to w celu ich racjonalnego wykorzystywania. Opłata ta stanowi realizację zasady zwrotu kosztów usług wodnych wyrażoną w art. 9 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, który formułuje zasadę zwrotu kosztów usług wodnych (Dz.U.UE.L.2000.327.1) oraz art. 9 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że "obowiązek ponoszenie opłaty stałej wynika właśnie w faktu udzielenia pozwolenia wodnoprawnego" (str. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "(...) skoro pozwolenie wodnoprawne wydane na rzecz Przedsiębiorstwa stało się ostateczne jeszcze przed wejściem w życie przepisu art. 271 ust. 5b ustawy Prawo wodne (przepis ten został dodany na podstawie art. 1 pkt 51 ustawy nowelizującej), to ustalenie opłaty stałej nie może być powiązane - jak wskazuje organ - jedynie z istnieniem pozwolenia wodnoprawnego. W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych - a takimi zgodnie z art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) są wodociągi - opłatę stałą ponosi się od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego realizacji usług wodnych. W dyspozycji art. 271 ust. 5b zawarto sformułowanie: «W przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych». Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 lutego 2020 r., sygn. II OSK 3686/18, (LEX nr 2945302): «Treść art. 271 ust. 5b ustawy potwierdza stanowisko (...), że w przypadku realizacji przedsięwzięcia w zakresie obiektów liniowych (...), opłatę stałą ponosi się za okres od dnia przystąpienia do użytkowania urządzenia wodnego służącego do realizacji usług wodnych»". Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że "W przejętym przez stronę skarżącą pozwoleniu wodnoprawnym z dnia 22 lutego 2011 r. zostały określone liczne obowiązki polegające na realizacji w terminie do dnia 28 lutego 2021 r. między innymi umocnień, wodociągu, przewiertu sterowanego pod dnem potoku, przepustu, wylotu wód opadowych, separatora zintegrowanego z osadnikiem oraz rurociągu". Sąd I instancji w swoich rozważaniach całkowicie pominął możliwość zastosowania w niniejszej sprawie art. 271 ust. 5a, p.w, czy art. 271 ust. 5b, p.w. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "Nie można zatem ograniczać kwalifikacji danego obiektu jako liniowego jedynie do analizy pozwolenia wodnoprawnego, gdyż urządzenia wodne, które są nim objęte nie będą stanowić - co do zasady - tego rodzaju obiektu" (zob. wyrok NSA z 16.02.2022 r., III OSK 4653/21, LEX nr 3330572). Z tych też względów, Sąd I instancji ponownie rozpozna sprawę i oceni charakter przedsięwzięcia objętego pozwoleniem wodnoprawnym z 22 lutego 2011 r. pod kątem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 271 ust. 5a, p.w. lub art. 271 ust. 5b, p.w. uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię prawa, a także ponownie oceni, czy organ dokonał takiej kwalifikacji przedmiotowego przedsięwzięcia pod kątem zastosowania w niniejszej sprawie art. 271 ust. 5a, p.w. lub art. 271 ust. 5b, p.w. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i dlatego, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. O kosztach postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w pkt II wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.