IV SA/Wr 24/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, Protokolant: Referent Aleksandra Bartczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi Powiatu Karkonoskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 10 listopada 2023 r. nr NK-N.4131.175.2.2023.AS w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 10 ust. 3 uchwały nr LXIII/435/2023 Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 25 października 2023 r. w sprawie wprowadzenia nowego regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Karkonoski I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Powiatu Karkonoskiego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Powiatu Karkonoskiego, działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.) oraz art. 30 ust. 6 i ust. 6a i art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r., poz. 984 ze zm.), podjęła w dniu 25 października 2023 r. uchwałę nr LXIII/435/2023 w sprawie wprowadzenia nowego regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Karkonoski. Zgodnie z § 10 ust. 1 załącznika nr 1 do uchwały – Regulamin przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Karkonoski – w przypadku powierzenia stanowiska kierowniczego lub funkcji w zastępstwie za nieobecnego nauczyciela, dodatek funkcyjny przyznaje się na zasadach określonych w zdaniu drugim art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do § 10 ust. 3 Regulaminu dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje wicedyrektorowi szkoły od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po 3 miesiącach nieprzerwanej nieobecności dyrektora szkoły. Wojewoda Dolnośląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 10 listopada 2023 r. nr NK-N.4131.175.2.2023.AS stwierdził nieważność § 10 ust. 3 uchwały Rady Powiatu Karkonoskiego z dnia 25 października 2023 r. Organ nadzoru stwierdził, że § 10 ust. 3 uchwały podjęto z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 i art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.) przez nieuprawnione określenie od kiedy przysługuje dodatek funkcyjny, a tym samym pozbawienie dodatku w okresie pierwszych 3 miesięcy nieprzerwanej nieobecności dyrektora szkoły. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Wobec precyzyjnego określenia w tym przepisie momentu zmiany wynagrodzenia nauczyciela z innych przyczyn niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego niedopuszczalne jest modyfikowanie tej normy w drodze przepisu prawa miejscowego przez ustanowienie nieprzewidzianej przez ustawodawcę cezury czasowej, od której nauczyciel nabywa prawo do konkretnego składnika wynagrodzenia. Ponadto nie można uznać, że kwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w ramach upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uprawniającego do określania szczegółowych warunków przyznawania m. in. dodatku funkcyjnego, skoro ustawodawca wypowiedział się już w kwestii momentu zmiany wynagrodzenia nauczyciela w art. 39 ust. 1 zdanie drugie wspomnianej ustawy. Organ zaznaczył, że w przypadku dodatku funkcyjnego dla funkcji określonych w § 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, upoważnienie rady powiatu jako organu prowadzącego szkołę zostało ograniczone wyłącznie do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków bez jednoczesnego upoważnienia do określania warunków pozbawiania bądź nieprzyznawania prawa do tych dodatków. Zarówno ustawodawca, jak i Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie uzależnili prawa do dodatku funkcyjnego dla nauczycieli, którym powierzono pełnienie obowiązków dyrektora w czasie nieobecności urzędującego dyrektora, od okresu sprawowania tego zastępstwa. Przepis prawa rangi ustawowej expressis verbis stanowi, że wysokość dodatku funkcyjnego zależy od powierzonego stanowiska lub sprawowanej funkcji. Zatem nauczyciel pełniący funkcję dyrektora, a więc określoną w § 5 ust. 1 rozporządzenia, niezależnie od okresu sprawowania tej funkcji, jest uprawniony przepisami prawa do otrzymania dodatku funkcyjnego. W ramach warunków przyznawania dodatków określonych w akcie wykonawczym nie można nikogo prawa do dodatku pozbawić, skoro przysługuje on z mocy prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Powiat K. wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie art. 12 pkt 11, art. 77 i art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 30 ust. 6 i ust. 6a oraz art. 49 ust. 2 Karty Nauczyciela. Zdaniem strony skarżącej, uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje na brak zrozumienia istoty kwestionowanego przepisu uchwały, bowiem organ nadzoru dokonał interpretacji § 10 ust. 3 w kompletnym oderwaniu od treści pozostałych przepisów uchwały i wyprowadził kompletnie błędne wnioski. Istotą tego przepisu nie jest pozbawienie dodatku funkcyjnego, a podwyższenie dodatku funkcyjnego zastępcy dyrektora w przypadku stwierdzonej długotrwałej nieobecności dyrektora szkoły i określenie momentu, od którego uznaje się nieobecność dyrektora za długotrwałą. Dodatek, o którym mowa w § 10 ust. 3 ma charakter nadzwyczajny, nie ma charakteru stałego i jest związany z długotrwałą nieobecnością dyrektora w szkole, a więc jest związany z faktycznym kierowaniem szkołą w trakcie długiej nieobecności dyrektora. Dodatek ten nie jest związany z funkcją, zastępca dyrektora posiada bowiem prawo do swojego dodatku funkcyjnego zgodnie z § 9 ust. 2 uchwały. Należy podkreślić, ze zadaniem zastępcy dyrektora jest m. in. zastępowanie dyrektora w szkole i prowadzenie szkoły podczas nieobecności dyrektora i funkcja ta ma co do zasady charakter incydentalny. Ale w przypadku długotrwałej nieobecności dyrektora szkoły zastępstwo to traci charakter incydentalny i zastępca dyrektora rzeczywiście kieruje szkołą, dlatego też w uchwale przewidziano w przypadku takich długo trwałych nieobecności podwyższenie dodatku funkcyjnego zastępcy dyrektora szkoły na czas tej długotrwałej nieobecności. Logiczne i konieczne było przyjęcie kryterium czasu, odróżniającego owe incydentalne zastępstwo od rzeczywistego kierowania szkołą. Regulacja § 10 ust. 3 uchwały nie jest regulacją o charakterze mniej korzystnym niż przepisy Karty Nauczyciela (art. 39 ust. 1), a wręcz przeciwnie. Nie powinno ulegać wątpliwości, że § 10 ust. 3 jest regulacją korzystniejszą w kontekście przepisów powszechnych, które nie przewidują mechanizmu podwyższenia dodatku funkcyjnego zastępcy dyrektora do wysokości dodatku funkcyjnego dyrektora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Organ nadzoru wskazał, że nie można uznać, iż głównym zadaniem wicedyrektora związanym z jego funkcją jest zastępowanie dyrektora podczas jego nieobecności i przyznany mu dodatek funkcyjny dla wicedyrektora stanowi wyłącznie wynagrodzenie za ewentualną "gotowość zastępstwa". Zadania wicedyrektora szkoły są oczywiście znacznie szersze i powinny polegać na stałym wspomaganiu dyrektora w jego codziennych obowiązkach. W przypadku faktycznego kierowania przez wicedyrektora szkołą podczas nieobecności dyrektora przysługuje mu oczywiście odpowiednie wynagrodzenie związane ze sprawowaniem funkcji dyrektora i przejęciem wszystkich jego zadań. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej "p.p.s.a.", kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W tym zakresie dokonując oceny legalności sąd bada, czy akt nadzoru, z uwagi na jego formę, treść rozstrzygnięcia, argumentację uzasadnienia i tryb wydania, odpowiada przepisom prawa. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania Powiat K. wniósł skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 10 listopada 2023 r., którym organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1526), zwanej dalej u.s.p., stwierdził nieważność § 10 ust. 3 uchwały Rady Powiatu Karkonoskiego nr LXIII/435/2023 z dnia 25 października 2023 r. w sprawie wprowadzenia nowego regulaminu przyznawania i wypłacania niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez Powiat Karkonoski. Zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p., uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z procesem dokonywanej przez sąd oceny prawidłowości zaskarżonego aktu nadzoru związane jest nieodłącznie badanie legalności zapisów uchwały, których nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym. Jedynie w ten sposób sąd może stwierdzić, czy organ nadzoru prawidłowo ocenił wagę stwierdzonych naruszeń i czy zarzucane przez akt nadzoru naruszenie prawa może prowadzić do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, ponieważ zgodnie z art. 79 ust. 4 powołanej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Takim uchybieniem jest w szczególności naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania danego aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadłaby uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Materialnoprawną podstawę wydania uchwały stanowi art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2023 r. poz. 984 ze zm.), zgodnie z którym organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu m. in. wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (m. in. dodatku funkcyjnego) oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków. Korzystając z powyższego upoważnienia ustawowego Rada Powiatu ustaliła w § 10 ust. 1 Regulaminu, że w przypadku powierzenia stanowiska kierowniczego lub funkcji w zastępstwie za nieobecnego nauczyciela, dodatek funkcyjny przyznaje się na zasadach określonych w zdaniu drugim art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, z zastrzeżeniem ust. 3. Stosownie do § 10 ust. 3 Regulaminu dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły przysługuje wicedyrektorowi szkoły od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego następującego po 3 miesiącach nieprzerwanej nieobecności dyrektora szkoły. W rozpatrywanej sprawie Wojewoda stwierdził podjęcie § 10 ust. 3 z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 i art. 39 ust. 1 zdanie drugie Karty Nauczyciela oraz § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za pracę w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 416 ze zm.) przez nieuprawnione określenie od kiedy przysługuje dodatek funkcyjny, a tym samym pozbawienie dodatku w okresie pierwszych 3 miesięcy nieprzerwanej nieobecności dyrektora szkoły. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem danego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał dany stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego. Natomiast stosownie do § 5 pkt 1 rozporządzenia do uzyskania dodatku funkcyjnego uprawnienie są nauczyciele, którym powierzono stanowisko dyrektora lub wicedyrektora przedszkola, szkoły, placówki lub innej jednostki organizacyjnej (...) albo inne stanowisko kierownicze przewidziane w statucie szkoły. Jednakże w ocenie Sądu organ nadzoru nie wykazał w sposób dostateczny, że podjęta przez Radę Powiatu uchwała w sposób istotny narusza prawo i konieczne było stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru powyższego zapisu uchwały. Przede wszystkim nie można zgodzić się z organem nadzoru, że Rada Powiatu wykroczyła poza upoważnienie ustawowe z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, ponieważ nie została upoważniona do określania "warunków pozbawiania bądź nieprzyznawania prawa do dodatku", a ustawodawca nie uzależnił prawa do dodatku funkcyjnego "od okresu sprawowania zastępstwa". W ocenie Sądu w ramach upoważnienia do określania szczegółowych warunków przyznawania dodatków mieści się również upoważnienie do wskazania konkretnych okoliczności, w jakich może zostać przyznany dodatek, np. w przypadku długotrwałej nieobecności zastępowanego dyrektora szkoły. Nie chodzi tutaj o pozbawianie bądź nieprzyznawanie dodatku, ale o podwyższenie dodatku dla sprawującego długotrwałe zastępstwo wicedyrektora szkoły. Rada Powiatu miała kompetencję do unormowania okresu zastępstwa, od którego wypłacany jest dodatek funkcyjny wicedyrektorowi szkoły w stawce ustalonej dla dyrektora szkoły, tj. w podwyższonej wysokości. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 2 Regulaminu wysokość dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora nie może przekroczyć 70 % dodatku funkcyjnego dyrektora. W sytuacji długotrwałej nieobecności dyrektora szkoły wicedyrektor otrzymuje 100 % dodatku funkcyjnego dyrektora. Kontrolowanemu zapisowi uchwały nie można również zarzucić naruszenia art. 39 ust. 1 zdanie 2 Karty Nauczyciela. Wskazany przepis określa termin, od którego ma nastąpić zmiana wysokości wynagrodzenia nauczyciela w związku z wystąpieniem "innych przyczyn", tj. innych niż uzyskanie kolejnego stopnia awansu zawodowego, przy czym żaden przepis ustawy nie precyzuje jak należy rozumieć te "inne przyczyny". W § 10 ust. 3 Regulaminu jako "inną przyczynę" przyjęto zgodnie z upoważnieniem z art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela zastępstwo dyrektora szkoły przez wicedyrektora spowodowane co najmniej trzymiesięczną nieprzerwaną nieobecnością dyrektora szkoły. Rada Powiatu przyjęła zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 2, że podwyższony dodatek funkcyjny przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego od wystąpienia tej "innej przyczyny", czyli długotrwałej nieobecności dyrektora, trwającej nieprzerwanie przez okres 3 miesięcy. Termin przyznania podwyższonego dodatku funkcyjnego został więc określony w Regulaminie zgodnie z art. 39 ust. 1 zd. 2 ustawy. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 68 ust. 9 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2023 r. poz. 900) w przypadku nieobecności dyrektora szkoły lub placówki zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora - inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący. Do zakresu obowiązków wicedyrektora, oprócz innych obowiązków przynależnych wicedyrektorowi, należy również zastępowanie dyrektora w przypadku jego nieobecności. W związku z m. in. tym obowiązkiem wicedyrektor otrzymuje stosowny dodatek funkcyjny i nie ma podstaw, aby za każde zastępstwo dyrektora otrzymywał dodatek funkcyjny w stawce ustalonej dla dyrektora. Nie można przyjąć, że każde zastępstwo dyrektora podczas jego nieobecności jest przyczyną do zwiększenia dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora. Taką przyczyną może być właśnie długotrwałe zastępstwo dyrektora, spowodowane co najmniej trzymiesięczną nieprzerwaną nieobecnością dyrektora. Tylko bowiem, gdy nieobecność dyrektora szkoły ma charakter długotrwały, zakres obowiązków wicedyrektora ulega znacznemu zwiększeniu. Istotne jest też, że czasu trwania nieobecności dyrektora nie można przewidzieć na ogół z początkiem jego nieobecności. Konieczne było zatem uregulowanie przez Radę Powiatu czasu trwania długotrwałej nieobecności dyrektora w celu podwyższenia dodatku funkcyjnego wicedyrektorowi. W przeciwnym razie, w przypadku stwierdzenia po pewnym upływie czasu, że nieobecność dyrektora jest długotrwała, podwyższony dodatek funkcyjny wicedyrektorowi należałoby przyznać wstecz, co nie byłoby zgodne z uregulowaniami Karty Nauczyciela. Jak wskazuje strona skarżąca, tego rodzaju uregulowanie jest zbieżne z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 3 kwietnia 2009 r. w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw dla nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez organy administracji rządowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1289) oraz w § 4 ust. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 12 września 2022 r. w sprawie dodatków, wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy dla nauczycieli zatrudnionych w okręgowych ośrodkach wychowawczych, zakładach poprawczych, schroniskach dla nieletnich oraz szkołach przy zakładach karnych i aresztach śledczych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1942). Nie można się zgodzić z organem nadzoru odnośnie naruszenia przez Radę Powiatu § 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r., bowiem wicedyrektor szkoły w zależności od czasu trwania zastępstwa otrzymuje należny mu dodatek funkcyjny (do 70 % dodatku funkcyjnego dyrektora lub 100 % tego dodatku), a więc nie jest pozbawiony przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 492/05 oraz w wyroku NSA z dnia 6 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 420/07, jak również w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1268/11 oraz w wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 456/13. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie wykazał w niniejszej sprawie istotnego naruszenia prawa przez Radę Powiatu przy podejmowaniu kontrolowanego zapisu uchwały, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności wskazanego zapisu uchwały. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a., uwzględnił skargę, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie II wyroku zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania (koszty zastępstwa prawnego 480 zł).