III OSK 502/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.T. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 129/24 w sprawie skargi J.T. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 129/24, odrzucił skargę J.T. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji podał, że wnioskiem z dnia 14 czerwca 2024 r. J.T. zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie o udostępnienie informacji publicznej, obejmującym dwadzieścia pytań. Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie udzielił odpowiedzi na pytania nr: 1, 4, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 18, 19 oraz 20, natomiast w zakresie pytań nr: 2, 3, 5, 6, 7, 14 i 17 uznał je za żądanie udostępnienia informacji przetworzonych i w związku z tym wezwał wnioskodawczynię, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji. Wezwanie zostało doręczone wnioskodawczyni w dniu 4 lipca 2024 r. W dniu 8 lipca 2024 r. wnioskodawczyni wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w zakresie nieudostępnienia jej informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania: 2, 3, 5, 6, 7, 14 i 17, żądając zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej określonej prawem wysokości oraz zasądzenia od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Lu 104/24 odrzucił wniesioną skargę. W dniu 9 sierpnia 2024 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Lublinie wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji objętej pytaniami: 2, 3, 5, 6, 7, 14 i 17 zawartymi we wniosku z dnia 14 czerwca 2024 r. Decyzja ta została doręczona skarżącej w dniu 23 sierpnia 2024 r. W dniu 28 sierpnia 2024 r. J.T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Lublinie w zakresie nieudostępnienia jej informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytania: 2, 3, 5, 6, 7, 14 i 17. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że w sprawie została wydana decyzja z dnia 9 sierpnia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Następnie WSA w Lublinie, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wskazał, że NSA w powołanej uchwale stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Skarga na bezczynność nie może być wnoszona po zakończeniu postępowania administracyjnego. Zasadniczym bowiem jej celem jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Jeżeli zarzut bezczynności dotyczy organu rozpatrującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to momentem granicznym z perspektywy powołanej uchwały jest udzielenie przez ten organ odpowiedzi w formie przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej, ewentualnie wydanie w tym przedmiocie decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W niniejszej sprawie organ w dniu 9 sierpnia 2024 r. wydał decyzję, zaś skarga na bezczynność złożona została w dniu 28 sierpnia 2024 r., tj. po wydaniu decyzji. Skoro zatem przed wniesieniem skargi na bezczynność organ w sposób właściwy, przewidziany przepisami prawa "załatwił" wniosek o udostępnienie informacji, odpada cel skargi na bezczynność (a także zarzutu przewlekłości postępowania), a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Wobec powyższego Sąd uznał, że wniesiona skarga nie mogła odnieść skutku i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy WSA w Lubinie do ponownego rozpoznania; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak należytego merytorycznego rozpoznania zarzutów zawartych w pismach skarżącej i udzielenia merytorycznych odpowiedzi na zadane pytania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd pierwszej instancji naruszył powyższe przepisy postępowania sądowoadministracyjnego i nie rozpoznał prawidłowo sprawy w wymaganym zakresie, co skutkowało bezpośrednio odrzuceniem skargi zamiast jej uwzględnieniem, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 134 § 1 P.p.s.a, i nieskontrolowanie zaskarżonej decyzji poza granice zakreślone w skardze; naruszenie powyższych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem Sąd powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję, w szczególności z uwagi na naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, w tym art. 7, 8, 10, 77, 107 § 3 k.p.a.; 3. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegające na bezpodstawnym uznaniu przez Sąd, iż organ w sposób wyczerpujący udzielił skarżącej odpowiedzi na poruszone zagadnienia w sytuacji, gdy nie podjęto wymaganych działań ukierunkowanych na należyte wyjaśnienie zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń i wątpliwości w zakresie spełnienia obowiązku informacyjnego wobec strony w terminie przewidzianym przez przepisy k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 P.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 P.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W niniejszej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające będzie rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w jej granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Oceniając niniejszą sprawę prawidłowo Sąd pierwszej instancji odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. NSA stwierdził, że po pierwsze, za niedopuszczalną uznać należy skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, a po drugie, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być aktualny w dacie wniesienia skargi, nie zaś historyczny, jako zdarzenie przeszłe nieistniejące w dniu wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny wiąże zatem skutek w postaci przeszkody w merytorycznym rozpoznaniu przez sąd administracyjny skargi na bezczynność z samym faktem "wydania decyzji". Podkreślić bowiem należy, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Poza zakresem kontroli Sądu pozostaje prawna poprawność czynności załatwiających żądanie. Oznacza to, że Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., I OSK 1295/17). Kwestia prawidłowości wydanej przez organ decyzji nie może być zatem rozstrzygana w trybie skargi na bezczynność, gdyż nie mieści się w pojęciu bezczynności. Oznacza to, że w przypadku, gdy w dacie wniesienia skargi stan bezczynności nie istnieje, brak jest w istocie przedmiotu oceny pod kątem bezczynności, która miałaby zostać dokonana w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Skoro organ wydał decyzję, to ustał stan postępowania podlegający kontroli sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarga z dnia 28 sierpnia 2024 r. na bezczynność organu została złożona po załatwieniu przez organ sprawy, tj. po wydaniu decyzji z dnia 9 sierpnia 2024 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej na pytania zawarte w punktach: 2, 3, 5, 6, 7, 14 i 17 wniosku. Oznacza to, że od dnia 9 sierpnia 2024 r. nie istniał podlegający badaniu stan bezczynności, jakiej dotyczyła skarga, a tym samym nie istniał również przedmiot skargi w rozpatrywanej przez Sąd sprawie. W związku z tym Sąd pierwszej instancji słusznie orzekł o odrzuceniu skargi jako niedopuszczalnej (art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.) albowiem skarga została złożona po wydaniu decyzji w postępowaniu, które miało być przedmiotem oceny pod kątem bezczynności. Za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 133 w zw. z art. 134 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy [...]. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza zaś, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez dany organ w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem. Przepis ten nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez Sąd pierwszej instancji (zob. w tej materii m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r.; sygn. akt I OSK 1350/11). Do naruszenia tego przepisu dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższe zapatrywania uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał analizy i oceny wyłącznie na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach. Tym samym nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. W myśl natomiast art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z nieistotnym w tej sprawie zastrzeżeniem dotyczącym art. 57a). Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej w ujęciu materialnoprawnym niż ta, w której wniesiono skargę. Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Sąd pierwszej instancji tak pojmowanych granic orzekania nie przekroczył. Przedmiotem zaskarżenia i rozpoznania przez WSA w Lublinie była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Zatem Sąd pierwszej instancji mógł i orzekał w granicach sprawy sądowoadministracyjnej wyznaczonej przedmiotem skargi. Nie mógł tym samym orzekać w sprawie decyzji, gdyż to nie decyzja była przedmiotem skargi. Usprawiedliwionych podstaw nie miał również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 lit. a u.d.i.p, poprzez ich błędną wykładnię. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika aby wskazane wyżej przepisy u.d.i.p. były przedmiotem wykładni dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji, a więc skoro Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów prawa, to tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia w zarzucanej mu formie, tj. poprzez błędną wykładnię. Wyjaśnić przy tym należy, że sądy administracyjne przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności zobowiązane są zbadać dopuszczalność wniesionej skargi. Negatywny wynik takiej kontroli skutkuje brakiem możliwości rozpoznania sprawy, tj. odniesienia się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i wydania w sprawie wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Adminsitracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie.