II SA/Lu 609/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Asesor sądowy Maciej Gapski (sprawozdawca) Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Protokolant Specjalista Agnieszka Wojtas po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2024 r. sprawy ze skargi Z. W., K. i E. C. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Lublinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] maja 2024 r. znak: [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Decyzją z dnia 28 maja 2024 r., znak: [...] Inne (dalej jako: Dyrektor) po rozpatrzeniu odwołania Z. W., K. i E. C. S. z o.o. w W. M. (dalej jako: skarżący Spółka lub Zakład Wodociągów) utrzymał w mocy decyzję z dnia 22 marca 2024 r., nr [...] Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego udzielonego G. Z. decyzją Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...] na wprowadzanie ścieków popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w miejscowości P. M. za pośrednictwem wylotu betonowego do rowu melioracyjnego, które zostało przeniesione na rzecz Zakładu Wodociągów decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. z dnia 19 września 2022 r., nr [...] Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 4 grudnia 2023 r. (wpływ do organu I instancji 11 grudnia 2023 r.) Zakład Wodociągów wystąpił o wyznaczenie nowego terminu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego uzyskanego przez G. Z. na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. na wprowadzanie ścieków popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w miejscowości P. M. za pośrednictwem wylotu betonowego rowu melioracyjnego. Pozwolenie to zostało przeniesione na rzecz wnioskującego Zakładu wskazaną powyżej decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. z dnia 19 września 2022 r. Do wniosku dołączono kopię w/w decyzji, operat wodnoprawny, na podstawie którego wydano dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne, oświadczenia, że zawarte w nim informacje zachowały aktualność oraz potwierdzenie wniesienia opłaty. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P. decyzją z dnia 22 marca 2024 r. odmówił ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego żądanego przez Zakład Wodociągów podaniem z dnia 4 grudnia 2023 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji Odry (Dz. U. z 2023 r., poz. 1963, dalej także jako: ustawa o rewitalizacji) pozwolenia wodnoprawne wydane do dnia 1 stycznia 2024 r. na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w których nie określono sposobu pobierania próbek ścieków, wygasają po upływie okresu, na jaki zostały wydane. W pozwoleniu wodnoprawnym przyznanym decyzją Starosty [...] z dnia 15 kwietnia 2014 r. nie został określony sposób pobierania próbek ścieków co w konsekwencji przemawiało za odmową ustalenia kolejnego okresu obowiązywania tego pozwolenia. Zdaniem organu I instancji zakres korzystania z wód nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 572 ze zm., dalej jako: pr. wodne). Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółka podkreślając, że postępowanie w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w dniu 11 grudnia 2023 r. i w konsekwencji na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry w sprawie powinny być stosowane przepisy obowiązujące w 2023 r. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na okres 10 lat. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor opisał stan faktyczny sprawy oraz powołał przepisy stanowiące podstawę prawną rozstrzygnięcie. Organ wyjaśnił, że dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne przyznane G. Z. decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., a następie przeniesione na rzecz skarżącej Spółki zostało wydane na okres do 31 marca 2024 r. Stosownie do art. 414 ust. 2 pr. wodnego pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Spółka złożyła wniosek w terminie określonym w tym przepisie (11 grudnia 2023 r.). Organ odwoławczy uznał jednak, że nie jest możliwe wyznaczenie nowego okresu obowiązywania przyznanego w 2014 r. pozwolenia wodnoprawnego, gdyż stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry pozwolenia wodnoprawne wydane do dnia 1 stycznia 2024 r. na wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, w których nie określono sposobu pobierania próbek ścieków, wygasają po upływie okresu, na jaki zostały wydane. Powołany przepis uniemożliwia wydania pozytywnej decyzji dla Spółki. Jednocześnie Dyrektor wyjaśnił, że do postępowań w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego nie ma zastosowania art. 17 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry. Zgodnie z tym przepisem do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem organu odwoławczego art. 17 ust 2 powyższej ustawy można zastosować wyłącznie w sprawach wydawania nowych pozwoleń wodnoprawnych, a nie do spraw odnoszących się do ustalania kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Dyrektor podkreślił, że nie można w prosty sposób utożsamiać postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego (przepisy zawarte w Dziale I Rozdziale 2) z postępowaniem w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego (przepisy zawarte w Dziale IX Rozdziale 3). W związku z uznaniem przez organ odwoławczy, że nie jest możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku Spółki o ustalenie kolejnego – 10 letniego – okresu obowiązywania przyznanego jej pozwolenia wodnoprawnego utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W skardze na powyższą decyzję Zakład Wodociągów zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.: art. 17 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry poprzez jej niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy dotychczasowe (tj. obowiązujące przed zmianami wprowadzonymi na podstawie ustawy o rewitalizacji rzeki Odry z dnia 13 lipca 2023 r., m.in. przepisy prawa wodnego) należy stosować jedynie do wydania nowych pozwoleń wodnoprawnych na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, w sytuacji gdy stosując obowiązujące reguły wykładni oraz zasadę rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a. przepisy dotychczasowe należy również stosować do postępowań o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, które stanowią uproszczoną formułą postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Dla porządku należy wyjaśnić, że skarżący Zakład Wodociągów złożył wniosek na podstawie art. 414 ust. 2 pr. wodne o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w miejscowości P. M. za pośrednictwem wylotu betonowego do rowu melioracyjnego. Pierwotne pozwolenie wodnoprawne uzyskane przez G. Z. w 2014 r., a następnie przeniesione na Zakład Wodociągów w 2022 r., zostało wydane na okres do 31 marca 2024 r. Podstawą odmowy ustalenia kolejnego okresu obowiązywania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego była dyspozycja art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry. Zgodnie z tym przepisem wydane do dnia 1 stycznia 2024 r. pozwolenia wodnoprawne na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi, w których nie określono sposobu pobierania próbek ścieków, wygasają po upływie okresu, na jaki zostały wydane. Zdanie organów administracji regulacja zawarte w powołanym przepisie uniemożliwia wydania decyzji zgodnie z wnioskiem Zakładu Wodociągów z 11 grudnia 2023 r. W sprawie bezsporne jest, że postępowanie w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego zostało wszczęte w grudniu 2023 r., a także okoliczność, że w pozwoleniu wodnoprawnym z 2014 r. nie określono sposobu pobierania próbek ścieków. Powołany art. 17 ustaw o rewitalizacji rzeki Odry wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2024 r. w trakcie trwania postępowania przed organem instancji – zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy. Skarżący zarzucił, że w sprawie nie ma zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry, a stosownie do art. 17 ust. 2 tejże ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2024 r. w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Zakładu Wodociągów przepis art. 17 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry daje podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 414 ust. 2 pr. wodnego na podstawie dotychczasowych przepisów – bez uwzględniania nowelizacji Prawa wodnego wprowadzonego ustawą o rewitalizacji, a więc z pominięciem dyspozycji art. 17 ust. 1 ustawy. Z poglądem wyrażonym przez Spółkę nie można się zgodzić. Prawidłowa wykładnia art. 17 ust. 1 oraz 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry nakazuje przyjęcie, że w sprawie wszczętej na wniosek z dnia 11 grudnia 2023 r. i zakończonej decyzją ostateczną z dnia 28 maja 2024 r. nie było podstaw do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., znak: [...] na wprowadzanie ścieków popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w miejscowości P. M. za pośrednictwem wylotu betonowego do rowu melioracyjnego. Stosownie bowiem do art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry pozwolenie to wygasło z mocy prawa z dniem 31 marca 2024 r. (wraz z upływem okresu na jaki zostało wydane). Okoliczność, że w trakcie trwania przedmiotowego postępowania zmienił się stan prawny nakazywała zastosowanie nowych przepisów. Na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o rewitalizacji art. 17 wszedł w życie od 1 stycznia 2024 r. Należy podkreślić, że wykładnia przepisów prawa powinna dążyć do odczytania przez organy i sądy stosujące prawo intencji ustawodawcy. W przypadku tekstów prawnych istotne jest bowiem nie tylko to, by zrozumieć ten tekst, czy jego konkretny przepis, ale by zinterpretować ten tekst (przepis) zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę. Podstawę do dokonywania interpretacji stanowi wykładnia językowa, a wyłącznie w sytuacji, gdy wykładnia celowościowa lub systemowa nakazuje odejście od wykładni językowej możliwe jest przyjęcie interpretacji przepisów odbiegającej od ich literalnego brzmienia (por. Z. Tobor, W poszukiwaniu intencji ustawodawcy, Warszawa 2013, s. 116-122). Nieprawidłowa jest wykładnia zaprezentowana przez Zakład Wodociągów, że w sprawie w myśl art. 17 ust. 2 ustawy o rewitalizacji należy stosować przepisy dotychczasowe, a więc pominąć dyspozycję art. 17 ust. 1 tej ustawy. Jak wskazano w sprawi bezsporne jest, że w pierwotnej decyzji przyznającej pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 kwietnia 2014 r. nie określono sposobu pobierania próbek ścieków. Dlatego też zgodnie z treścią powołanego powyżej art. 17 ust. 1 przedmiotowe pozwolenie powinno wygasnąć z upływam okresu na jaki zostało wydane. Wyjątek od zasady wyrażonej w tym przepisie zawarty w art. 17 ust. 2 ustawy należy stosować zaś wyłącznie do postępowań wszczętych i niezakończonych w sprawie wydawania pozwolenia wodnoprawnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że wykładnia literalna tego przepisu nakazuje stosowanie przepisów dotychczasowych jedynie do postępowań w sprawie nowych pozwoleń wodnoprawnych, a nie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego. Pomimo zbliżonego przedmiotu tych postępowań nie są to postępowania tożsame. Ponadto określonego w art. 17 ust. 2 wyjątku od ogólnej reguły wygasania "starych" pozwoleń wodnoprawnych nie można interpretować rozszerzająco. Wykładnia literalna art. 17 ust 1 i 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry nakazuje przyjęcie, że wszystkie pozwolenia wodnoprawne wydane przed 1 stycznia 2024 r. wygasają po upływie okresu, na jaki zostały wydane, a jedynie do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 1 styczniem 2024 w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego ("nowego") na wprowadzanie ścieków do wód lub ziemi stosuje się przepisy dotychczasowe. Nie bez znaczenia jest również fakt, że pozwolenie wodnoprawne z dnia 15 kwietnia 2014 r., na wprowadzanie ścieków popłucznych pochodzących ze stacji uzdatniania wody zlokalizowanej w miejscowości P. M. za pośrednictwem wylotu betonowego do rowu melioracyjnego zostało wydane pod rządami poprzedniej ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), która nie przewidywała obecnych standardów ochrony wód. Utrzymywanie w obrocie prawnym decyzji z 2014 r. przez kolejnych 10 lat, czyli do 2034 r. z pewnością jest sprzeczne z celem ustawy o rewitalizacji i dokonanych zmian w prawie wodnym. Wnioski płynące z wykładni językowej powyższych przepisów potwierdzają również wyniki wykładni celowościowej oraz systemowej. Należy podkreślić, że ustawa o rewitalizacji rzeki Odry została przyjęta w celu poprawy standardów ochrony wód poprzez generalne ograniczenia wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a również poprzez racjonalne monitorowanie ilości i jakości wprowadzanych ścieków. W uzasadnieniu projektu ustawy o rewitalizacji rzeki Odry wskazano między innymi na potrzebę stworzenia powszechnego systemu pomiaru jakości wód, a także rozwiązań zapobiegających katastrofom ekologicznym przez ograniczanie wprowadzania ścieków do wód i zmiemi. W tym celu przyjęto również zmiany w ustawie Prawo wodne (zob. druk sejmowy nr 3303 z dnia 24 maja 2023 r.). Wskazany powyżej cel ustawy jest realizowany między innymi poprzez generalną zasadę wyrażoną w powołanym art. 17 ust. 1, aby dotychczasowe, czasowe pozwolenia wodnoprawne nie były przedłużane na kolejne okresy. Po upływie ich obowiązywania beneficjenci dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych powinni wystąpić o wydanie nowych pozwoleń w oparciu o znowelizowane przepisy określające podwyższone standardy ochrony wód w tym odnoszące się do konieczności określenia sposobu pobierania próbek ścieków. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że za przedstawioną powyżej interpretacją przemawiają wyniki wykładni systemowej. Należy bowiem zauważyć, że przepisy dotyczące wydawania pozwoleń wodnoprawnych znajdują się w Dziale IX, rozdziale 2 ustawy Prawo wodne – Wydawanie pozwoleń wodnoprawnych - natomiast postępowanie z wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń reguluje Dział IX, rozdział 3 ustawy Prawo wodne - Wygaśnięcie, cofnięcie i ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego. Umieszczenie regulacji odnoszącej się do ustalenia kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia pozwoleń w redakcyjnie odrębnych rozdziale ustawy Prawo wodne potwierdza wniosek, że nie należy traktować go jako postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, o którym mowa w art. 17 ust. 2 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry. Zdaniem Sądu sposób interpretacji art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o rewitalizacji, jak i art. 414 ust. 2 pr. wodnego zaprezentowany przez organy administracji jest prawidłowy. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie było podstaw do zastosowania art. 7a ust. 1 k.p.a., gdyż organy nie miały wątpliwości co do treści normy prawnej mającej zastosowanie w przedmiotowej sprawy. Okoliczność, że w sprawie konieczna była wykładnia przepisów ustawowych nie świadczy o wątpliwości co do treści normy prawnej. Dodatkowo należy wyjaśnić, że fakt nie zakończenia postępowania przed 31 grudnia 2023 r. na wniosek Zakładu Wodociągów złożony w dniu 11 grudnia 2023 r. nie stanowi podstawy do uznania, że organy Wód Polskich działały niezgodnie z prawem. Przepisy k.p.a. odnoszące się do terminów załatwiania spraw administracyjnych w tym przede wszystkim art. 35 § 3 k.p.a. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania. Skoro postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony z dnia 4 grudnia 2023 r., w dniu 11 grudnia 2023 r. – z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 ust. 3 k.p.a.), to organ I instancji nie miał obowiązku zakończenia go w 2023 r. Ponadto należy zauważyć, że terminy załatwiania spraw administracyjnych co do zasady mają charakter terminów instrukcyjnych, a więc ich przekroczenie nie wpływa na możliwość zakończenia postępowania, czy nielegalność rozstrzygnięcia. Organy są zaś zobligowane do stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji, dlatego też prawidłowo zastosowano art. 17 ust. 1 ustawy o rewitalizacji rzeki Odry i w związku z wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego przyznanemu Zakładowi Wodociągowemu w 2014 r. (z dniem 31 marca 2024 r.) nie ustalono kolejnego, dziesięcioletniego okresu jego obowiązywania. Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.