I OSK 3102/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1816/22 w sprawie ze skargi S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 2 listopada 2022 r. nr SKO.PS/4110/153/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2023 r. sygn. akt III SA/Kr 1816/22, po rozpatrzeniu skargi K.K. (dalej "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 2 listopada 2022 r. sygn. akt SKO.PS/4110/153/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy G. z dnia 30 września 2022 r. nr GOPS.5411-57.2022. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zaskarżając wyrok w całości. Orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej "P.p.s.a.") zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz. U. z 2022 r., poz. 1692 ze zm., dalej "u.d.w.), przez jego błędną wykładnię polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania przez stronę kotła na paliwo stałe zasilanego tylko drewnem kawałkowym, jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, do centralnej ewidencji emisyjności budynków, zachodzi konieczność ustalania innego rodzaju paliwa stałego stosowanego w kotle; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. zw. z art. 2 ust. 15a-15e u.d.w. poprzez nakazanie stosowania tych przepisów ustawy o dodatku węglowym, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa, figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. zw. z art. 6, 7, 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumpcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3. wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. W skardze kasacyjnej zawarto zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 2 ust. 1 oraz ust. 15a-15e u.d.w., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym, w szczególności art. 2 ust. 1 tej ustawy. Przy czym, zauważenia wymaga, że na mocy art. 50 ust. 1 pkt g ustawy z dnia 19 września 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie niektórych źródeł ciepła w związku z sytuacją na rynku paliw (Dz. U. z 2022 r., poz. 1967 ze zm.) doszło do istotnej w rozpatrywanej sprawie nowelizacji ustawy o dodatku węglowym, to jest do dodania po art. 2 ust. 15 do treści tej ustawy ustępów 15a-15e. Zgodnie z art. 64 tej ustawy, weszła ona w życie z dniem następującym po dniu jej ogłoszenia, czyli w dniu 20 września 2022 r. Oznacza to, że zarówno organ I jak i II instancji orzekały na podstawie przepisów znowelizowanych, które zawierały już ustępy 15a-15e. Te zmiany organ odwoławczy miał obowiązek respektować, rozpatrując niniejszą sprawę, a czego nie uczynił. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.w. (w wersji obowiązującej w dniu wydania decyzji) dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest kocioł na paliwo stałe, kominek, koza, ogrzewacz powietrza, trzon kuchenny, piecokuchnia, kuchnia węglowa lub piec kaflowy na paliwo stałe, zasilane paliwami stałymi, wpisane lub zgłoszone do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o której mowa w art. 27a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o wspieraniu termomodernizacji i remontów oraz o centralnej ewidencji emisyjności budynków (Dz. U. z 2022 r. poz. 438, 1561 i 1576), do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków, o których mowa w art. 27g ust. 1 tej ustawy. Z powołanego przepisu wynika, że dla otrzymania dodatku węglowego koniecznym warunkiem jest ogrzewanie gospodarstwa domowego (główne źródło ciepła) przez wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. urządzenie grzewcze, to jest m.in. kocioł na paliwo stałe, w którym spalane jest paliwo stałe. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy przez paliwa stałe rozumie się węgiel kamienny, brykiet, pelet zawierające co najmniej 85% węgla. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 2 ust. 15 ustawy organ dokonuje weryfikacji wniosku o przyznanie dodatku węglowego w szczególności (a zatem nie jedynie) w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ciepła w CEEB. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżąca w pierwotnej deklaracji CEEB wskazała, jako rodzaj stosowanego paliwa drewno kawałkowe, a następnie w dniu 19 sierpnia 2022 r. dokonała korekty deklaracji wskazując węgiel i paliwa węglopochodne. Skarżąca podniosła, że dokonała wymiany kotła na kocioł klasy 5 opalany węglem, a w kotle, którego dotyczyła pierwotna deklaracja brak było możliwości palenia węglem, w związku z tym nie mogła zaznaczyć węgla w deklaracji z grudnia 2021 r. Spornym jest natomiast czy w przypadku zmiany deklaracji CEEB po dniu 11 sierpnia 2022 r. poprzez wskazanie paliwa, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.d.w. dopuszczalne jest przyznanie dodatku węglowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację należy przyznać Sądowi I instancji, że odwołanie się przez organy orzekające w sprawie jedynie do treści CEEB, bez wzięcia pod uwagę dokonanej w dniu 19 sierpnia 2022 r. aktualizacji deklaracji nie było trafne. Organy błędnie bowiem uznały, że jeżeli wymienione w art. 2 ust. 1 u.d.w. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego nie zostało ujawnione w ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. stanowi to wystarczającą podstawę do odmowy przyznania dodatku węglowego. Podkreślenia wymaga, że dodatek węglowy może zostać przyznany także osobie, która zgłosiła źródło ogrzewania do ewidencji w trybie korekty wcześniej złożonej deklaracji (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu: z 9 marca 2023 r. sygn. II SA/Op 360/22, z 13 kwietnia 2023 r. sygn. II SA/Op 74/23, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 8 maja 2023 r. sygn. III SA/Kr 27/23, z 12 maja 2023 r. sygn. III SA/Kr 232/23, wyrok WSA w Gliwicach z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 301/23). W konsekwencji uznać należy, o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, że dodatek węglowy może zostać co do zasady przyznany także osobie, która zgłosiła źródło ogrzewania do ewidencji w trybie korekty wcześniej złożonej deklaracji, nawet w sytuacji, gdy dokonała tego po dniu 11 sierpnia 2022 r., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, o ile w toku postępowania potwierdzono, że spełnia warunki jego przyznania wynikające z ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana nowelizacja ustawy o dodatku węglowym jasno wskazuje, że jej ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury, przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o świadczenie, w tym w szczególności do ustalenia rzeczywistego źródła ciepła wykorzystywanego w konkretnym gospodarstwie domowym. Celem tej regulacji prawnej jest więc niewątpliwie zapewnienie jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia pieniężnego gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe. Zasadne w tej sytuacji jest zobligowanie na skutek dokonanej nowelizacji organów administracji publicznej do ustalenia rzeczywistego rodzaju źródła ciepła stosowanego przez gospodarstwo domowe osoby ubiegającej się o świadczenie, które to ustalenia powinny zostać dokonane przy użyciu wszelkich dostępnych środków dowodowych, w sposób wnikliwy, dokładny i wyczerpujący, czyniący zadość zasadzie prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także na podstawie obowiązujących przepisów prawa zgodnie z brzmieniem art. 6 k.p.a. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Jako dowolne należy zatem traktować ustalenia faktyczne poczynione przez organ, mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Słusznie zatem zauważył Sąd I instancji, że weryfikacja wniosku o przyznanie dodatku węglowego ma charakter wszechstronny i nie polega jedynie na sprawdzeniu danych widniejących w ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Stan faktyczny sprawy istotny z punktu widzenia art. 2 ust. 1 ustawy może być zatem ustalony w oparciu o inne dostępne organowi dane, które zostały przykładowo wymienione w art. 2 ust. 15a ustawy. Tym samym, brak ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym skarżącej jest w ocenie Sądu nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych u.d.w., jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło bowiem pomimo posiadania przez organ informacji, że stan ujawniony w deklaracji na dzień 11 sierpnia 2022 r. różni się od stanu rzeczywistego. Powyższe oznacza, że przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w. dokonany przez organy, stoi w sprzeczności z celem samej ustawy, którym jest zagwarantowanie przyznania dodatku węglowego tym osobom, które faktycznie ogrzewają swoje gospodarstwo domowe węglem lub innymi paliwami stałymi. Jak wskazano w uzasadnieniu do rządowego projektu ustawy o dodatku węglowym (druk sejmowy nr 2471): "Projektowana regulacja ma na celu zapewnienie wsparcia dla dużej grupy gospodarstw domowych w Polsce, w tym również gospodarstw najuboższych energetycznie, w pokryciu części kosztów wynikających ze wzrostu cen na rynku energii, w tym kosztów opału. (...) Zgodnie z przyjętym rozwiązaniem dodatek przysługuje gospodarstwu domowemu, gdy jego głównym źródłem ciepła jest jedno z tych, które zostały wskazane w ustawie. Oznacza to, że przysługuje ono każdemu z gospodarstw domowych, także w sytuacji gdy wspólnie korzystają z jednego źródła ciepła, np. w domach wielorodzinnych, wspólnotach, czy spółdzielniach mieszkaniowych." Nie mają zatem racji organy, twierdząc, że przesłanka wskazana w art. 2 ust. 15 u.d.w. stanowi jedyny i wystarczający wyznacznik dla weryfikacji źródła ogrzewania danego gospodarstwa domowego, poprzez sprawdzenie, jakie źródło figurowało w centralnej ewidencji emisyjności budynków. Katalog informacji, w oparciu o które organ może dokonać weryfikacji wniosku o dodatek węglowy ma bowiem charakter otwarty, na co wskazuje użyty przez ustawodawcę w treści art. 2 ust. 15a zwrot "w szczególności". Weryfikacja wniosku o przyznanie przedmiotowego dodatku nie powinna zatem ograniczać się jedynie do sprawdzenia danych zawartych w centralnej ewidencji emisyjności budynków i tylko na dzień 11 sierpnia 2022 r. Istotne okoliczności faktyczne sprawy mogą być również ustalone w oparciu o inne dowody, chociażby wywiad środowiskowy. Zgodnie bowiem z cytowanym powyżej art. 2 ust. 15b, 15c oraz 15d ustawy, jeżeli podczas weryfikacji wniosku o wypłatę dodatku węglowego wystąpią wątpliwości dotyczące gospodarstwa domowego wnioskodawcy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może przeprowadzić wywiad środowiskowy, który ma na celu ustalenie faktycznego stanu danego gospodarstwa domowego. Wywiad środowiskowy przeprowadza się w miejscu zamieszkania wnioskodawcy. W toku wywiadu środowiskowego ustala się, czy stan faktyczny danego gospodarstwa domowego jest zgodny z informacjami podanymi we wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Nie znajdują zatem potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że brak prawidłowo przeprowadzonego postępowania, tj. brak ustalenia, po nowelizacji przepisów prawa, rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie źródła ciepła w gospodarstwie domowym wnioskodawczyni są nie do zaakceptowania, tak w świetle art. 2 ust. 15a i następnych ustawy o dodatku węglowym, jak i ogólnych zasad postępowania administracyjnego, wynikających z ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.