IV SA/Wa 1811/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska , po rozpatrzeniu odwołania A. K., prowadzącego Fermę [...] (dalej: skarżący), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] stycznia 2020 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska przeprowadził od 25 września do 31 października 2019 r. kontrolę Fermy [...], potwierdzoną protokołem kontroli Nr [...], w trakcie której ustalił, że skarżący eksploatuje instalację do intensywnego chowu lub hodowli drobiu wymienioną w załączniku I do rozporządzenia Nr 166/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 stycznia 2006 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń i zmieniającym dyrektywę Rady 91/689/EWG i 96/61/WE, zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) Nr 166/2006", w pkt 7.(a). Jednocześnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że skarżący dokonał w 2018 r. transferu odpadów innych niż niebezpiecznych o masie 14 594,85 Mg, natomiast nie przedłożył [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń, w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 marca 2019 r. W związku z powyższym ustaleniami, [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z 21 listopada 2019 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w trybie art. 236d ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2019, poz. 1396 ze zm.). [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] stycznia 2020 r. znak: [...], na podstawie art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 50 000 zł za nieprzekazanie przez prowadzącego instalację, w terminie do dnia 31 marca 2019 r., sprawozdania za rok 2018, zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów, określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że zachodziły podstawy do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej. Artykuł 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006. Jednocześnie art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska określa, że w przypadku niewypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 236b ust. 1, wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną wysokości 50 000 zł. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona prowadzi instalację wymienioną w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, tj. instalację do intensywnego chowu lub hodowli drobiu. W roku 2018 r. strona dokonała transferu odpadów innych niż niebezpiecznych o masie 14 594,85 Mg, przekraczając tym samym wartości progowe określone w art. 5 rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, dla odpadów innych niż niebezpieczne (2000 Mg/rok). W związku z powyższym skarżący zobowiązany był do wypełnienia obowiązku wskazanego w art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska z tytułu transferu odpadów innych niż niebezpieczne z przekroczeniem wartości progowych, jednak obowiązek ten wykonał z naruszeniem ustawowego terminu, gdyż sprawozdanie w wersji elektronicznej zostało złożone dopiero w dniu [...] września 2019r.). Wobec powyższego organ był zobligowany do nałożenia kary w wysokości 50 000 zł. Jednocześnie Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie znalazł przesłanek umożliwiających odstąpienie od wymierzenia przedmiotowej kary w trybie art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W tej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, została spełniona tylko jedna z przesłanek, tj. strona zaprzestała naruszania prawa poprzez przekazanie sprawozdania w zakresie Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Natomiast strona przekazała sprawozdanie dopiero [...] września 2019 r., czyli prawie 6 miesięcy po terminie. Zgodnie z art. 236b ust. 3 Prawo ochrony środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska przekazuje do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska dane niezbędne do tworzenia Krajowego Rejestru, w terminie do dnia 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym, co oznacza, że strona przekazując sprawozdanie na 5 dni przez upływem terminu, naraziła tym samym organ na ryzyko niewypełnienia obowiązków ustawowych ciążących na [...] Wojewódzkim Inspektorze Ochrony Środowiska. W takim stanie sprawy, w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do przyjęcia, że waga naruszenia była znikoma, tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. W tej sprawie nie zachodzą także okoliczności określone w art. 189f § 2 K.p.a., dotyczące fakultatywnego odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Celem bezpośrednim sankcji ustanowionej w art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest zapewnienie terminowego przekazywania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu 166/2006. Przekazanie takich danych stanowi pierwszy element określonego prawnie systemu raportowania, który umożliwiać ma weryfikację jakości dostarczonych przez operatorów danych, tworzenie i udostępnianie Krajowego Rejestru oraz przekazywania sprawozdania zbiorczego do Komisji Europejskiej. W celu realizacji tych zadań niezbędne jest zapewnienie terminowego przekazywania danych przez operatorów. Cele pośrednie ww. normy prawnej związane są z prawidłowym funkcjonowaniem zintegrowanego rejestru uwalniania i transferu zanieczyszczeń, ułatwieniem udziału społeczeństwa w procesie podejmowania decyzji dotyczących środowiska, jak również przyczynianiem się do zapobiegania zanieczyszczeniu środowiska i zmniejszania tego zanieczyszczenia. Skarżący wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2020 r., zarzucając naruszenie: 1) art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nakładającej karę pieniężną na skarżącego, podczas gdy w sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu z uwagi na znikomą wagę naruszenia prawa i zaprzestanie naruszenia prawa przez skarżącego, co miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że waga naruszenia prawa nie była znikoma i w wyniku tego niezastosowanie tego przepisu, nieodstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej oraz niepoprzestanie na pouczeniu, co miało wpływ na wynik sprawy 3) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu; 4) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy poprzez odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestanie na pouczeniu. Skarżący zobowiązany był do zgłoszenia tych samych danych związanych z korzystaniem ze środowiska za 2018 rok do dwóch organów: 1. do Marszałka Województwa [...] w formie pisemnej (złożone przez skarżącego [...] marca 2019 r.); 2) do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska wyłącznie dla celów statystycznych Krajowego Rejestru Uwalniania i Transportu Zanieczyszczeń (dalej: "KRUiTZ") w formie wpisu on-line. Dane do organu naliczającego opłaty za korzystanie ze środowiska zostały wniesione w ustawowym terminie ([...] marca 2019 roku), natomiast z powodu nieświadomego działania (niewiedza nowego pracownika skarżącego) dane do rejestru on-line KRUiTZ były wprowadzone z opóźnieniem. Opóźnienie we wprowadzeniu danych nie przyniosło skarżącemu żadnej korzyści materialnej, ponieważ brakujące dane zostały już wcześniej zgłoszone do Marszałka Województwa [...], który nalicza opłaty za korzystanie ze środowiska (opłaty zostały naliczone i opłacone przez skarżącego w ustawowym terminie). Opóźnienie we wprowadzeniu danych, nie miało więc na celu ich zatajenia czy zakłamania, ponieważ dane wspólne dla obydwu sprawozdań, zostały już wyliczone i zgłoszone do Marszałka Województwa [...] w marcu 2019 r. Skarżący przekazał sprawozdanie do KRUiT z [...] września 2019 r. ([...] września roku następującego po danym roku sprawozdawczym), dlatego [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł przekazać niezbędna dane do Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska w ustawowym terminie (do dnia 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym). Tym samym nie było podstaw do przyjęcia, że strona doprowadziła organ do niewypełnienia obowiązków ustawowych. Skarżący wykonywał i wykonuje wszystkie obowiązki sprawozdawcze i ponosi opłaty wynikające z korzystania ze środowiska na bieżąco. Z uwagi na całkowity brak szkodliwości naruszenia przepisu przez skarżącego, jednorazowy charakter naruszenia organy administracji powinny odstąpić od wymierzenia kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu skarżącego. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do tego, czy zachodziły podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie, przez prowadzącego instalację obejmującą jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, sprawozdania zawierającego dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006. Artykuł 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowi, że prowadzący instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr I do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym, przekazuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska sprawozdanie zawierające dane o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006. W przypadku niewypełnienia tego obowiązku wojewódzki inspektor ochrony środowiska nakłada na prowadzącego instalację, w drodze decyzji, karę pieniężną wysokości 50 000 zł (art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska). Istotą obowiązku przewidzianego w art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska jest złożenie sprawozdania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. Tezę tę potwierdza treść art. 5 rozporządzenia (WE) Nr 166/2006, który to przepis nakłada na operatorów instalacji obowiązek przedłożenia sprawozdania. Złożenie sprawozdania winno nastąpić w określonym terminie. Rozporządzenie kwestię określenia tego terminu pozostawiło państwom członkowskim (art. 7 ust.1), wskazując jedynie, aby termin ten uwzględniał obowiązki sprawozdawcze spoczywające na państwach członkowskich (art. 7 ust. 2). Upływ terminu na wykonanie tego obowiązku (art. 236b ust. 1 Prawa ochrony środowiska - 31 marca roku następującego po danym roku sprawozdawczym) powoduje, że zachodzą przesłanki do nałożenia, na podmiot pozostający w zwłoce w odniesieniu do wykonania obowiązku złożenia sprawozdania, kary administracyjnej przewidzianej w art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Z taką sytuacją mamy do czynienia już w dniu następnym po upływie terminu na złożenie sprawozdania. Złożenie sprawozdania jest równoznaczne z zaprzestaniem naruszenia prawa, które w tym przypadku przybiera postać czynu ciągłego w postaci zaniechania. Kara pieniężna z art. 236d ust. 1 Prawa ochrony środowiska niewątpliwie stanowi administracyjną karę pieniężną, a zatem dział IVa k.p.a. ma do niej zastosowanie w określonym tam zakresie. Zasadnie zatem organ poddał analizie, czy zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej. Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej w drodze decyzji odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa. Muszą zatem być spełnione dwie przesłanki, aby odstąpić od nałożenia kary - waga naruszenia prawa jest znikoma oraz strona zaprzestała naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionuje, że sprawozdanie zostało przedstawione Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska z uchybieniem terminu, dopiero w dniu 25 września 2019 r., ale prezentuje stanowisko, że zachodziły podstawy do odstąpienia, na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 K.p.a., od nałożenia na skarżącego kary pieniężnej, ponieważ waga naruszenia prawa jest znikoma, a skarżący zaprzestał naruszenia prawa (przedłożył sprawozdanie). Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w tej sprawie nie można przyjąć, że naruszenie prawa przez skarżącego było znikome. Organ odwoławczy dokonał oceny, że trwająca prawie sześć miesięcy zwłoka w złożeniu sprawozdania nie może być potraktowana jako naruszenie prawa, którego waga jest znikoma. Skarżący wykonał swój obowiązek dopiero 25 września 2019 r., a zatem na 5 dni przed upływem terminu dla [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na przekazanie danych do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, celem wypełnienia przez Polskę, jako państwo członkowskie obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzeniu (WE) Nr 166/2006. Odnosząc prawie półroczne opóźnienie w złożeniu sprawozdania do terminu przekazania otrzymanych sprawozdań przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (tj. 30 września roku następującego po danym roku sprawozdawczym – art. 236b ust. 3 Prawa ochrony środowiska), zasadnie organ odwoławczy uznał, że naruszenia obowiązku nie można postrzegać w kategoriach znikomego naruszenia prawa przez skarżącego. Stwierdzenie, że tego rodzaju opóźnienie mogło wpłynąć negatywnie na realizację obowiązku ciążącego na [...] Wojewódzkim Inspektorze Ochrony Środowiska upoważniało organy do uznania, że naruszenie obowiązku przedłożenia sprawozdania za rok 2018 w terminie nie miało charakteru znikomego naruszenia prawa. Jakkolwiek uchybienie zostało przez Spółkę usunięte, to nastąpiło to ze znacznym opóźnieniem i dopiero po przeprowadzeniu przez wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska kontroli przedsiębiorstwa skarżącego. Wbrew twierdzeniem skarżącego organy uwzględniły okoliczności podnoszone przez skarżącego – w szczególności wagę i okoliczności naruszenia, czas trwania naruszenia, a także potrzeby ważnego interesu publicznego. Organ jednoznacznie wskazał na istotne znaczenie obowiązku przedłożenia sprawozdania w terminie (do dnia 31 marca następującego po danym roku sprawozdawczym), ponieważ stanowi ono podstawę Krajowego Rejestru Uwalniania i Transportu Zanieczyszczeń oraz wypełnienia przez Polskę, jako państwo członkowskie obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 rozporządzenia (WE) Nr 166/2006. Na zmianę stanowiska w tej sprawie nie wpływa to, że skarżący przedłożył w terminie potrzebne dane innemu organowi (Marszałkowi Województwa [...]) ani to, że jak podnosi skarżący sprawozdawczość za rok 2018 była ostatnią jaką był zobowiązany zarejestrować. Odpowiedzialność administracyjna za nieprzekazanie w terminie sprawozdania została nałożona na podmioty prowadzące instalację, obejmującą co najmniej jeden z rodzajów działalności określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia (WE) Nr 166/2006 w zakresie danych o przekroczeniu obowiązujących wartości progowych dla uwolnień i transferów zanieczyszczeń oraz transferów odpadów określonych w tym rozporządzeniu. Przepisy przewidujące obowiązek nałożenia na prowadzącego instalację kary pieniężnej stanowią implementację obowiązku wynikającego z prawa unijnego. Rozporządzenie (WE) Nr 166/2006 zobowiązuje państwa członkowskie do ustalenia takich sankcji, które będą skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. W związku z tym z pola widzenia nie może zniknąć cel, któremu mają służyć rejestry uwalniania i transferu zanieczyszczeń, to jest poprawa działalności środowiskowej i umożliwienie publicznego dostępu do tych informacji. Trwająca prawie pół roku zwłoka w złożeniu sprawozdania nie może być postrzegana w kategoriach naruszenia prawa o charakterze znikomym. Zwłaszcza, że przekazanie tych danych stanowi pierwszy element określonego prawnie systemu raportowania oraz przekazywania sprawozdania zbiorczego do Komisji Europejskiej, którego finalnym celem jest zapobieganie zanieczyszczeniu środowiska i poprawa jego jakości, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.