II SA/Ke 530/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2024 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach W. sprawy ze skargi J. P. na akt Wojewódzka Komisja Lekarska z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Wojewódzka Komisja Lekarska na rzecz J. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 2 września 2024 r. J. P. zwrócił się przez ePUAP do Wojewódzka Komisja Lekarska o udostępnienie treści: 1) obowiązującego bieżącego regulaminu Okręgowej Rady Lekarskiej Wojewódzka Komisja Lekarska; 2) uchwał Okręgowych Zjazdów Lekarzy Wojewódzka Komisja Lekarska w sprawie regulaminu Okręgowej Rady Lekarskiej Wojewódzka Komisja Lekarska podjętych w okresie VIII i IX kadencji; 3) numerów oraz dni podjęcia uchwał Prezydium Okręgowej Rady Lekarskiej Wojewódzka Komisja Lekarska w okresie 2020 r. W odpowiedzi na wniosek organ pismem z 16 września 2024 r. udostępnił wnioskodawcy przez ePUAP żądaną informację i zwrócił się o niezwłoczną wpłatę kwoty 154 zł w kasie lub przelewem na wskazany rachunek bankowy tytułem należności za udostępnienie wnioskowanej informacji. Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane przez niego uchwały i regulamin, w celu ich udostępnienia wymagały przekształcenia w formę elektroniczną, a zgodnie z uchwałą nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wojewódzka Komisja Lekarska w sprawie ustalenia kosztów dodatkowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej, jeżeli udostępnienie informacji publicznej stwarza konieczność przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, w szczególności zapisania żądanych informacji na nośniku elektronicznym, co wiąże się z poniesieniem dodatkowych kosztów przekraczających 10 zł, pobiera się opłatę za sporządzenie kopii strony dokumentu czarno-białego w wysokości 11 zł, o czym wnioskodawca został poinformowany w piśmie z 2 września 2024 r. J. P. pismem z 18 września 2024 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na zawiadomienie Wojewódzka Komisja Lekarska ustalające koszty związane z udostępnieniem informacji publicznej, zarzucając naruszenie art. 15 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej "u.i.d.p.") przez niepowiadomienie wnioskodawcy o kosztach szacunkowych udostępnienia informacji wskazanej we wniosku oraz nieprawidłowe policzenie rzeczywistych kosztów dodatkowych związanych z udostępnieniem informacji publicznej. Skarżący wniósł o zniesienia aktu dotyczącego kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł w szczególności, że organ powinien powiadomić wnioskodawcę o konkretnej ostatecznej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić mu podjęcie decyzji co do ewentualnej zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub cofnięcia wniosku. W powiadomieniu tym organ powinien wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Akt w przedmiocie wyznaczenia opłaty nie może być wydawany w sposób dowolny, ponieważ w celu ograniczenia dostępu do informacji podmiot zobowiązany mógłby w każdym wypadku nakładać koszty dodatkowe a wnioskodawca, który nie byłby w stanie zweryfikować, czy nałożona opłata jest zasadna czy nie, zawsze byłby narażony na poniesienie pewnego ryzyka zmiany wysokości tej opłaty w późniejszym czasie. Skarżący dodał, że przez "dodatkowe koszty" udostępniania informacji na wniosek należy rozumieć rzeczywiste, ustalane każdorazowo przy realizacji danego wniosku, wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu udostępniającego informację, dodatkowe koszty rzeczowe lub osobowe poniesione przez ten podmiot w związku z określonym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku. Jeżeli zatem organ wykaże, że obsługa wniosku wymagała obciążenia konkretnego pracownika dodatkowymi obowiązkami, wykraczającymi ponad jego czas pracy, bądź też, że utrudniała normalne funkcjonowanie, będzie uprawniony obciążyć go dodatkowymi kosztami, przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany, należycie uzasadniony i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzka Komisja Lekarska wniosła o oddalenie skargi, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podniósł, że pismo skarżącego z 2 września 2024 r. zawierało kolejny jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Poprzednio tego rodzaju wnioski skarżący składał w dniach: 22.08.24 r., 27.07.24 r., 16.07.24 r., 7.07.24 r., 07.11.22 r. 24.10.22 r., 03.05.21 r., 1.01.21 r., 30.06.20 r., 21.05.20 r., 31.12.19 r., przy czym nie jest to całość korespondencji prowadzonej przez organ ze skarżącym, który nie należy do Świętokrzyskiej Izby Lekarskiej. Organ wyjaśnił, że zasady ponoszenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej określone są w ww. uchwale nr [...] Okręgowej Rady Lekarskiej Wojewódzka Komisja Lekarska z 10 grudnia 2015 r. i były one znane skarżącemu. Podkreślił, że skarżący został o zasadach tych poinformowany wraz z podaniem stawki 11 zł za przekształcenie strony dokumentu w postać elektroniczną w piśmie 2 września 2024 r., a pismem z 3 września 2024 r. skarżący zmodyfikował swój wniosek z 22 sierpnia 2024 r. w taki sposób, aby uniknąć opłaty. Jak podniósł organ, ponieważ sprawy związane z pobraniem opłat za udostępnienie informacji publicznej nie powinny wstrzymywać rozpoznania wniosku, a także w związku z upływem 14 dniowego terminu na udostępnienie informacji skarżący z pismem z 16 września 2024 r. otrzymał wnioskowaną informację we wskazanej przez siebie formie i został poinformowany o wysokości opłaty należnej z tytułu przekształcenia dokumentów w formę elektroniczną. Zdaniem organu, nie ma podstaw do przyjęcia, że istnieje obowiązek uprzedniego powiadomienia wnioskodawcy o opłacie, zwłaszcza w sytuacji, gdy składając wniosek i znając (choćby z pisma z 2 września 2024 r.) zasady odpłatności za udostępnienie informacji publicznej w żądanej formie, wnioskodawca musiał się liczyć z powstaniem kosztów związanych z przekształceniem dokumentów w postać elektroniczną. Wobec określenia zasad poboru opłat w powyższej uchwale jej pobranie nie ma charakteru fakultatywnego. Organ samorządu zawodowego, jakim jest Świętokrzyska izba Lekarska, w znacznej części koszty bieżącego funkcjonowania pokrywa ze składek opłacanych przez lekarzy i lekarzy dentystów, a więc ze środków prywatnych, a nie z budżetu państwa i nie ma podstaw, aby członkowie tej Izby mieli pokrywać koszty udostępniania informacji na podstawie wniosków składanych przez skarżącego od ok. 5 lat. Każdy z tych wniosków kierowanych do organu, realizującego cały szereg innych zadań, powoduje nie tylko konieczność analizy prawnej poruszanych w nich zagadnień, angażując (niekiedy w znacznym wymiarze czasowym) szczupłe zasoby kadrowe tej instytucji, ale także powoduje konieczność gromadzenia wnioskowanych materiałów i przekształcania ich w formę określoną we wniosku, co wiąże się ze znacznym nakładem pracy. W ocenie organu, orzecznictwo wskazane w treści skargi w zakresie, w jakim dotyczy organów administracji utrzymywanych ze środków publicznych, a nie samorządu utrzymywanego ze środków prywatnych, nie ma zastosowania w sprawie. Na rozprawie 27 listopada 2024 r. stawiła się Prokurator Prokuratury Okręgowej w K., która zgłosiła swój udział w postępowaniu, wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57d (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p..s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na tle ostatnio powołanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że ustalenie wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed czy po udostępnieniu informacji publicznej. Akt ten stwierdza bowiem obowiązek poniesienia opłaty oraz ustala jej wysokość, kreując zobowiązanie o charakterze finansowym. Może on być określony np. jako: "zarządzenie", "zawiadomienie", "wezwanie", "informacja", czy nawet "postanowienie", jak również może nie zawierać określonej formy i stanowić pismo skierowane do wnioskodawcy, jednak samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy z art. 15 ust. 2 u.d.i.p (zob. postanowienie NSA z 28 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 213/17 i wskazane tam orzecznictwo, wszystkie orzeczenia publikowane na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego uznać należy, że kwestionowane przez skarżącego pismo Wojewódzka Komisja Lekarska z 16 września 2024 r. nr L.dz. [...] informujące wnioskodawcę o ustaleniu, na podstawie art. 15 u.d.i.p., opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 154 zł, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zasadą wynikającą z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest nieodpłatne udostępnienie informacji. Stanowi o tym art. 7 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny, z zastrzeżeniem art. 15 u.d.i.p. Stosownie zaś do art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Z treści art. 7 ust. 2 u.d.i.p. należy wywodzić, że regułą jest udostępnianie informacji publicznej bez ponoszenia opłat przez osoby wnioskujące, a pobieranie z tego tytułu opłaty należy traktować jako wyjątek, który jako taki winien być interpretowany ściśle. Trzeba przy tym dodać, że powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem i formą udostępnienia informacji oraz wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Organ administracji publicznej nie może więc uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, powiadomienie o wysokości opłaty jest ewentualnym wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej nie warunkującym (por. m.in. wyroki: WSA w Gdańsku z 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Gd 53/20; WSA we Wrocławiu z 29 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Wr 633/22). W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 2 września 2024 r. zwrócił się o udostępnienie mu informacji publicznej wymienionej w punktach od 1 do 3 tego wniosku, wnioskując o udostępnienie żądanych uchwał i regulaminu przez ePUAP, co wymagało przekształcenia tych dokumentów w formę elektroniczną. Organ, udostępniając żądaną przez skarżącego informację publiczną, pismem z 16 września 2024 r. jednocześnie ustalił opłatę za udostepnienie tej informacji we wskazanej formie i zwrócił się o niezwłoczną wpłatę przez wnioskodawcę kwoty 154 zł w kasie lub na rachunek bankowy organu. W ocenie Sądu, zaskarżony akt organu w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, tj. pismo 2 września 2024 r. informujące wnioskodawcę o kosztach udostępnienia żądanej informacji publicznej zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem wymogów prawem przepisanych, a określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W tej sprawie organ uchybił bowiem obowiązkowi doręczenia wnioskodawcy powiadomienia o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej, wyjaśniającego podstawy i sposób obliczenia tej opłaty. Na zasadzie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, ma obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Powiadomienie o wysokości ustalonej opłaty otwiera bowiem etap decydowania przez wnioskodawcę o losach wniosku lub o jego zakresie. Wobec powyższego powiadomienie o wysokości opłaty jest obligatoryjnym i wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność udostępnienia informacji, lecz jednocześnie jej niewarunkującym. Rozwiązanie przewidziane w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. z jednej strony gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, z drugiej nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowanego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 166/24, LEX nr 3726159). Podkreślenia wymaga, że prawidłowo sformułowane i uzasadnione powiadomienie ma umożliwić wnioskodawcy podjęcie racjonalnej decyzji o pokryciu kosztów, gdy zgadza się z ustaloną opłatą, jak również może on odstąpić od żądania udostępnienia informacji bądź zmodyfikować (zmienić) wniosek w zakresie sposobu lub formy jej udostępnienia. Ustawodawca pozostawił bowiem wnioskodawcy 14 dni na dokonanie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też na wycofanie wniosku. Dopiero milczenie wnioskodawcy winno prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanej pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia kosztów określonych w powiadomieniu. Dla zachowania gwarancji dla wnioskodawcy wskazanych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji żądania opłaty od wnioskodawcy na podstawie art. 15 ust. 1 u.d.i.p., konieczne jest zachowanie chronologii podejmowania czynności określonych w art. 15 ust. 2 u.d.i.p. W pierwszej kolejności organ powinien zatem powiadomić wnioskodawcę o konkretnej wysokości żądanej opłaty, aby umożliwić wnioskodawcy podjęcie decyzji o pozostawieniu wniosku w pierwotnej jego wersji, ewentualnej zmianie wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji lub cofnięcia wniosku. W powiadomieniu, o którym mowa organ winien nadto wskazać przyczyny powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i wyjaśnić sposób ustalenia ich wysokości. Następnie, w zależności od stanowiska wnioskodawcy, podjąć działania związane z realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowa wykładnia przepisów art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że organ ma nie tylko obowiązek powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty i poinformowania o ww. możliwych działaniach, ale także wyjaśnienia przyczyn powstania kosztów udostępnienia informacji publicznej i sposobu ustalenia ich wysokości. Dla oceny prawidłowości działań organu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej kluczowe jest zatem to, czy wnioskodawca został w sposób prawidłowy poinformowany o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej przed jej udostępnieniem oraz okolicznościach dotyczących powstania tych kosztów i możliwości zmiany swojego wniosku. Z akt niniejszej sprawy wynika, że organ uchybił obowiązkowi powiadomienia skarżącego, zgodne z wymogiem wskazanym w przepisie art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Niepowiadomienie wnioskodawcy o ustalonej opłacie za udostępnienie informacji publicznej w powyższy sposób, ograniczyło możliwość dokonania przez niego w tym terminie (14 dni) zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo cofnięcia wniosku, a w efekcie spowodowało, że akt ustalający opłatę wydany został z naruszeniem prawa materialnego. Odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę, w której organ podnosi, że skarżący wiedział o zasadach ponoszenia kosztów związanych z udostępnieniem informacji publicznej określonych w ww. uchwale Okręgowej Rady Lekarskiej Wojewódzka Komisja Lekarska, o czym został poinformowany w piśmie z 2 września 2024 r., stwierdzić należy, że w świetle regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 u.i.d.p., okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na rozstrzygniecie niniejszej sprawy. Zwrócić uwagę należy, że informacja zawarta w powołanym przez organ piśmie z 2 września 2024 r. dotyczy wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 22 sierpnia 2024 r. Natomiast powiadomienia wnioskodawcy o wysokości ustalonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej wymaga odrębnie każdy wniosek o jej udostępnienie. Każdy wniosek o udostępnienie wskazanej w nim informacji publicznej generuje innej wysokości koszty udostępnienia tej informacji, które wymagają ustalenia konkretnej opłaty. Nawet przy założeniu, że wnioskodawca zna zasady ponoszenia opłat za udostępnienie informacji publicznej, to nie jest on w stanie przewidzieć jakiej wysokości opłata zostanie ustalona przez organ, ponieważ może nie mieć wiedzy, jak obszerna jest informacja publiczna, o której udostępnienie wniósł - w tej sprawie, ile stron żądanych dokumentów wymagało przekształcenia w formę elektroniczną. Powiadomienie wnioskodawcy o wysokości ustalonej opłaty jest zatem obligatoryjnym etapem postępowania przewidzianym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p., który musi poprzedzać samą czynność udostępnienia żądanej informacji publicznej. Na obecnym etapie kontroli sądowoadministracyjnej Sąd nie ocenia zasadności i prawidłowości ustalonej opłaty za udostępnienie informacji publicznej, skoro dopiero wypełnienie obowiązków z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. spowoduje ostateczne ustalenie zakresu żądania objętego wnioskiem o udostepnienie informacji publicznej. Natomiast trudno kwestionować możliwość określenia zasad ponoszenia i sposobu ustalenia opłat za udostępnienie informacji publicznej w uchwale podejmowanej przez właściwy organ izby lekarskiej. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt z dnia 16 września 2024 r., o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania - punkt II sentencji wyroku - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis sądowy od skargi 200 zł.