III OSK 825/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 367/23 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na bezczynność partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 i oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 października 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 367/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a, art. 151 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", w pkt. I. sentencji wyroku, zobowiązał partię polityczną Prawo i Sprawiedliwość do rozpoznania wniosku Fundacji [...] z 8 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt. II. sentencji wyroku, stwierdził, że bezczynność partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt. III sentencji wyroku, oddalił skargę w pozostałym zakresie; a w pkt. IV. sentencji wyroku, zasądził od partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok został wydany w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 8 listopada 2022 r., przesłanym drogą elektroniczną, Fundacja [...] zwróciła się do partii politycznej Prawo i Sprawiedliwość (dalej także jako "Partia") w trybie dostępu do informacji publicznej o udostępnienie treści obowiązujących umów (wraz z załącznikami) dotyczących wynajmu powierzchni biurowych na potrzeby partii w L. W odpowiedzi na powyższy wniosek Sekretarz Generalny Partii w piśmie z 22 listopada 2022 r. poinformował Fundację, że wniosek zostaje pozostawiony bez uwzględnienia, gdyż nie stanowi on wniosku o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."). Bowiem w istocie wniosek dotyczy przedstawienia kopii dokumentów prywatnych w postaci umów, aneksów, etc. Co więcej, wniosek dotyczy treści umów, będących nośnikami bardzo licznych i różnych względem siebie i pod względem charakteru informacji. Jest to zbiór informacji, z których najpewniej zdecydowana większość nie ma waloru publicznego. Wniosek nie dotyczy natomiast konkretnej, precyzyjnej informacji, traktującej o sprawach publicznych. Na poparcie powyższego stanowiska, przywołane zostało orzecznictwo sądów administracyjnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Partii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej Fundacja [...] wniosła o zobowiązanie partii Prawo i Sprawiedliwość do udzielenia odpowiedzi na wniosek. Zaznaczyła, że nie domagała się kopii umów, co podnoszone jest w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 29/19, a informacji publicznych zawartych w treści umów. Nie ma więc żadnego uzasadnienia dla twierdzenia, że wnioskiem o informację publiczną Fundacja przede wszystkim starała się pozyskać informacje nieobjęte u.d.i.p. Fundacja podkreśliła przy tym, że nie ma pojęcia jakie informacje publiczne mogły być zawarte w treści umowy. Wszak umowa najmu mogła być wyłącznie pozornie umową najmu. Sąd I instancji uwzględniając skargę wyjaśnił, że w sprawie nie było kwestią sporną, że partia Prawo i Sprawiedliwość jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.), ale to, czy żądana informacja o treści obowiązujących umów (wraz z załącznikami) dotyczących wynajmu powierzchni biurowych na potrzeby partii w L., ma charakter informacji publicznej. W tym zakresie Sąd stwierdził, że wniosek skarżącej Fundacji z 8 listopada 2022 r. o udostępnienie informacji o treści obowiązujących umów (wraz z załącznikami) dotyczących wynajmu powierzchni biurowych na potrzeby partii w L. dotyczy informacji publicznej. Wniosek ten dotyczy bowiem informacji o wydatkach ponoszonych przez partię z posiadanego majątku na wynajem powierzchni biurowych na potrzeby partii. Sąd I instancji zwrócił przy tym uwagę, że wbrew stanowisku partii, przedmiotem wniosku nie było udostępnienie kopii umów wraz załącznikami, lecz informacji o treści tych umów wraz załącznikami. Sąd odniósł się jednocześnie do treści przepisu art. 27a ust. 6 i 7 dodanego nowelizacją ustawy o partiach politycznych, dokonanej ustawą z dnia 14 października 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2054) i wskazał, że z wyraźnej woli ustawodawcy informacje o treści umów, które mogą podlegać udostępnieniu na podstawie u.d.i.p., w zakresie określonym w art. 27a ust. 6, a także o zmianach lub uzupełnieniu tych umów, mają być opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej. Wobec powyższego, WSA w Warszawie stwierdził, że partia Prawo i Sprawiedliwość pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z 8 listopada 2022 r. i dlatego zobowiązał Partię do rozpoznania tego wniosku, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ Partia dopuściła się jej z powodu błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. Z tych samych względów Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku Fundacji o wymierzenie Partii grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Partia, reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w części, tj. w pkt. 1, 2, 4 (w całości tych punktów). Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Fundacji [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W ramach rozpoznania skargi Fundacji [...] na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o jej oddalenie w całości. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 2 ust 1, 4 ust. 2 i 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP, przez niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu bezczynności organu oraz zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, pomimo stwierdzenia, w ślad za deklaracją wnioskodawcy, że: - wniosek nie dotyczy udostępnienia kopii umów najmu, a jedynie udzielenia informacji zawartych w umowach, - wnioskodawca nie wskazał, jakich informacji oczekuje od organu, co czyniło wniosek bezprzedmiotowym, tj. nie obejmującym żądania udzielenia jakiejkolwiek określonej informacji publicznej, co powinno prowadzić do oddalenia skargi na bezczynność organu w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej trafnie zarzucono naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie nie jest sporne, że skarżąca kasacyjnie Partia Prawo i Sprawiedliwość (dalej Partia) jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Sąd I instancji uznał, że informacja żądana przez Fundację wnioskiem z 8 listopada 2022 r. jest informacją publiczną. Partia w skardze kasacyjnej nie zgadza się z tym stanowiskiem, bowiem twierdzi, że Sąd błędnie uznał żądaną informację za publiczną. W skardze kasacyjnej nie jest kwestionowana wykładnia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., której dokonał Sąd I instancji odnosząc się dodatkowo do treści art. 4 ust. 2 u.d.i.p. Sąd I instancji nie dokonał jednak prawidłowej analizy treści wniosku Fundacji z 8 listopada 2022 r. pod kątem tego, czy zawiera żądanie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. a tym samym czy może on stanowić wniosek z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Konsekwencją braku tych ustaleń było niezasadne uznanie, że Partia pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu tego wniosku. Konieczne jest więc przytoczenie treści przedmiotowego wniosku. Fundacja w owym wniosku wniosła "o udostępnienie treści obowiązujących umów (wraz z aneksami i załącznikami) dot. wynajmu pow. biurowych na potrzeby partii w L." Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że umowy najmu zawarte przez Partię PIS nie spełniają przesłanek z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. aby zaliczyć je do dokumentów urzędowych. Są to dokumenty prywatne. Zatem wyjaśnić tu trzeba, że należy rozróżnić pojęcie informacji publicznej od jej nośnika. Rozróżnienie te jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem w przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, pod warunkiem, że stanowi ona informację publiczną. Dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą stanowić podstawę do sformułowania odpowiedzi na wniosek o informację publiczną, jeśli zawierają informacje podlegające udostępnieniu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13; wyrok NSA z 15 marca 2017 r., I OSK 1531/15). W rezultacie, jak wskazano w literaturze i judykaturze, wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. do żądania udostępnienia określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wolters Kluwer Warszawa 2016, Komentarz do art. 6 punkt 18, Lex 2018; wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., I OSK 3070/13). W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został on utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2014 r., I OSK 2799/13). Fundacja biorąc zapewne pod uwagę wskazane wyżej stanowisko prezentowane w literaturze i judykaturze, nie żądała we wniosku z 8 listopada 2022 r. udostępnienia dokumentów jakimi są umowy zawarte przez Partię (lub ich kopii) co dodatkowo wyraźnie wyartykułowała w skardze. Twierdząc dodatkowo, że nie ma pojęcia jakie informacje publiczne mogły być zawarte w treści umowy. Fundacja wniosła bowiem we wniosku o "udostępnienie treści obowiązujących umów wynajmu" a w wersji sprecyzowanej "informacji publicznych zawartych w treści umowy". Takie też stanowisko w tej kwestii zajął Sąd I instancji (patrz str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Podsumowując, stwierdzić należy, że wniosek z 8 listopada 2022 r. nie dotyczy kopii umów a informacji z umów, ale nie wiadomo jakich, czego dotyczących i w jakim zakresie, obszarze, itd. Skoro, jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, nie wiadomo o jakie informacje (przedmiot, zakres) chodzi, to: Po pierwsze, nie sposób wbrew stanowisku Sądu I instancji, ocenić, czy chodzi o informacje publiczne czy nie. Po drugie wniosku bez określonego jego przedmiotu nie można rozpoznać, bowiem nie stanowi on wniosku w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Skoro nie wiadomo jakich informacji żąda wnioskodawca, to nie wiadomo nawet, czy chodzi o informacje, które w ogóle w przedmiotowych umowach są zawarte. Stanowisko Sądu I instancji, kwalifikującego żądane we wniosku informacje jako publiczne budzi również wątpliwości, ze względu na deklarację wnioskodawcy że nie ma pojęcia jakie informacje mogły być zawarte w treści umowy. W tych okolicznościach nie sposób też powinności organu określić jako powinność udostępnienia wszystkich informacji wynikających z umów zawartych przez Partię. Skoro bowiem same umowy jako dokumenty prywatne nie podlegają udostępnieniu, to nie może być mowy o tym, by udostępnieniu podlegał całokształt (bliżej niesprecyzowanych) informacji zawartych w umowach aneksach do nich i złącznikach. W taki bowiem sposób przerzucono by z wnioskodawcy na organ obowiązek określenia przedmiotu wniosku i de facto zobowiązywano organ do udostępniania umów wbrew przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro Fundacja we wniosku z 8 listopada 2022 r. nie wskazała jakich informacji zawartych w umowach wynajmu zawartych przez Partię PIS żąda, to ze względu na brak przedmiotu wniosku nie sposób jest ustalić, czy żądanie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że wniosek dotyczy informacji publicznej z naruszeniem art. 1 ust. 1 u.d.i.p. A skoro tak, to nie budzi wątpliwości, że Partia w dopuszczalny sposób zareagowała na wniosek, informując pisemnie Fundację, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., że pozostawia go bez uwzględnienia, jako, że nie stanowi wniosku o udzielenie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, brak było przesłanek do stwierdzenia, że partia dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 8 listopada 2022 r. oraz do zobowiązania jej do rozpoznania tego wniosku. Wobec tego słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 i 3 i § 1a p.p.s.a. Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1, 2 i 4 i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Jak już wyżej wykazano skarga okazała się niezasadna, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.