I SA/Wa 1414/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia (...) kwietnia 2020 r., nr (...) w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz D. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Geodeta Kraju postanowieniem nr [...] z [...] kwietnia 2020 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez D.S. (dalej jako skarżący) wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. Zaskarżone postanowienie zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Główny Geodeta Kraju decyzją z [...] marca 2020 r., nr [...]., nałożył na D.S. karę pieniężną za wykorzystanie bez wymaganej licencji materiałów centralnego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za pośrednictwem usług teleinformatycznego systemu ASG-EUPOS. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją D.S. przesłał do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii w W. dnia [...] marca 2020 r. drogą elektroniczną (emailem). Główny Geodeta Kraju stwierdził, że podania wniesionego za pomocą środka komunikacji elektronicznej (emaila) nie można uznać za wniesione w przewidywany przez ustawodawcę sposób tj. zgodnie z art. 63 § 1 k.p.a. - dlatego też wezwał go do usunięcia tego braku. W związku z powyższym D.S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przesłał w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa w dniu [...] kwietnia 2020 r. - za pomocą telefaksu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r., nr [...], Główny Geodeta Kraju stwierdził uchybienie terminu do wniesienia przez D.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 129 §2 k.p.a., w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przedmiotowej sprawie decyzja Głównego Geodety Kraju została skutecznie doręczona pod adresem D.S. w dniu [...] marca 2020 r. Zatem termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z pouczeniem zawartym w ww. decyzji, upłynął z dniem [...] marca 2020 r. - czyli po 14 dniach od daty doręczenia decyzji. Tymczasem wniosek D.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy - przyjmując nawet datę jego złożenia na dzień [...] marca 2020 r. - wpłynął do organu z uchybieniem terminy do jego wniesienia, tj. dwa dni po upływie terminu. Mając powyższe na uwadze, Główny Geodeta Kraju stwierdził, że wniosek D.S. został wniesiony z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. złożył D.S. - podnosząc, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, iż jego wniosek wpłynął po terminie. Potwierdził, że wniosek skutecznie złożył dopiero w dniu [...] kwietnia 2020 r. - podczas, gdy termin upływał w dniu [...] marca 2020 r. Dodał, że skoro stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał już w Polsce w dniu upłynięcia ostatecznego terminu na skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to - zgodnie z zasadami naliczania terminów administracyjnych w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii - bieg tego terminu uległ zawieszeniu. Tym samym kwestionowany wniosek wpłynął w terminie i powinien zostać rozpatrzony. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. uzupełnił swoją skargę wskazując, że wnosi o uchylenie postanowienia Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2020 r., nr [...]. Podniósł, że stan zagrożenia epidemicznego został wprowadzony na terytorium Polski w dniu 14 marca 2020 r. w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a od 20 marca 2020 r. został wprowadzony stan epidemii - w drodze rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii. Zgodnie z tym - na podstawie art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - nastąpiło zawieszenie biegu terminów od dnia 14 marca 2020 r. Terminy te zaczęły biec dopiero od dnia 24 maja 2020 r. - 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy z zmieniającej z dnia 14 maja 2020 r. tj. 16 maja 2020 r. Wobec powyższego wniosek z [...] kwietnia 2020 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w okresie zawieszenia biegu terminów procesowych - zatem postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2020 r. zostało wydane z naruszeniem art. 127 § 3 k.p.a. w związku z ww. art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodał, że art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), na mocy którego ustawodawca zawiesił bieg niektórych terminów administracyjnych, wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. Zatem terminy, które biegły przed dniem wejścia w życie tego przepisu, mimo ogłoszonego stanu zagrożenia epidemicznego (14 marca 2020 r.) i stanu epidemii (20 marca 2020 r.), uległy zawieszeniu dopiero z dniem 31 marca 2020 r. Tymczasem termin na złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2020 r. upłynął dnia [...] marca 2020 r. - a więc przed dniem wejścia w życie przepisów zawieszających bieg niektórych terminów administracyjnych w związku z ogłoszeniem stanu zagrożenia epidemicznego, bądź stanu epidemii. Dlatego też złożenie wniosku przez D.S. po [...] marca 2020 r. należy uznać za bezskuteczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżone postanowienie Głównego Geodety Kraju z [...] kwietnia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. - który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Z akt sprawy wynika, że decyzja Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2020 r., została skutecznie doręczona D.S. w dniu [...] marca 2020 r. Wobec powyższego, bieg 14 - dniowego terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zakończyć się z dniem [...] marca 2020 r. Skarżący zaś złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w dniu [...] marca 2020 r. za pomocą środka komunikacji elektronicznej (emaila), a następnie w dniu [...] kwietnia 2020 r. - za pomocą telefaksu. W tej sytuacji Główny Geodeta Kraju uznał, że wniosek D.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony z uchybieniem terminu. Pogląd organu kwestionuje skarżący podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia tego wniosku uległ zawieszeniu z uwagi na treść art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie nie doszło do uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak słusznie bowiem podnosi skarżący, od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433), a od 20 marca 2020 r. - stan epidemii (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ). Z art. 15zzr ust. 1 i art. 15zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. wynika, że w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 nie biegną żadne terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Przepisy art. 15zzr i art. 15zzs dodane zostały do ustawy z 2 marca 2020 r. ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568). Zgodnie z art. 15zzr ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Z kolei zgodnie z art. 15 zzs ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych, między innymi, w postępowaniach administracyjnych (pkt 6) nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż bieg terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest terminem od zachowania którego jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem - w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r. Bieg tego terminu, w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał w Polsce od 14 marca 2020 r., a stan epidemii od 20 marca 2020 r. Wprowadzone ustawą z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 przepisy art. 15zzr i 15zzs odnosiły się do obu tych stanów ("w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19"). Skoro zatem od 14 marca 2020 r. obowiązywał w Polsce stan zagrożenia epidemicznego - to termin na złożenie przez D.S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2020 r. uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1 pkt 1 ustawy z 2 marca 2020 r., a jego bieg nie zakończył się z upływem [...] marca 2020 r. Skarżący mógł jednak skutecznie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trakcie zawieszenia biegu terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia - co też uczynił. Zgodnie bowiem z art. 15zzr ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r., czynności dokonane w celu wykonania uprawnienia lub obowiązku w okresie wstrzymania rozpoczęcia albo zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. W tej sytuacji złożony przez skarżącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mógł być uznany przez Głównego Geodetę Kraju jako wniesiony z uchybieniem terminu. Ponadto - wbrew stanowisku Głównego Geodety Kraju - powyższej oceny nie zmienia wejście w życie art. 15zzr i art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. z dniem 31 marca 2020 r. W orzecznictwie sądów administracyjnych słusznie podnosi się bowiem, że wykładnia językowa art. 15zzs (podobnie jak art. 15zzr) prowadzi do wniosku, iż intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu zarówno w odniesieniu do uchylonego już - wyraźnie wymienionego w treści przepisu - stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego w chwili wejścia w życie przepisu - stanu epidemii - obu ogłoszonych z powodu narastającego zagrożenia wywołanego niebezpieczeństwem zachorowania na COVID-19. Przyjęcie wykładni przeciwnej, jak oczekuje tego w niniejszej sprawie organ, tj. ograniczenie mocy obowiązującej art. 15zzs ust. 1 oraz art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. do okresu od jego wejścia w życie do uchylenia, tzn. z wyłączeniem okresu stanu zagrożenia epidemicznego - zaprzeczałoby zasadzie racjonalności ustawodawcy. Wynik takiej wykładni prowadziłby bowiem do sytuacji, w której uchwalony przepis w chwili jego wejścia w życie byłby już częściowo niewykonalny i nie znajdował zastosowania. Racjonalność ustawodawcy, który proceduje projekt ustawy zawierający w swej treści odniesienie do stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie uchwala ten projekt w niezmienionej wersji, mimo że stan ten został już zniesiony, przemawia za uznaniem, że ustawodawca, który dał uprzednio obywatelom swego rodzaju promesę ochrony prawnej na czas stanu zagrożenia epidemicznego, mimo zniesienia tego stanu - ochronę tę wprowadza z mocą wsteczną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 16 lipca 2020 r., I SA/Rz 372/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Łd 319/20, publ. w internetowej bazie orzeczeń: nsa.orzeczenia.gov.pl). W powołanych orzeczeniach trafnie dostrzeżono również, że zgodnie z art. 5 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1461 ze zm.), przepisy art. 4 (dotyczące vacatio legis) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż stanowienie norm z mocą wsteczną uznaje się za niedopuszczalne jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra, podlegające ochronie konstytucyjnej, decyzji takiej nie usprawiedliwiają. Wyjątkowo jednak, w razie zaistnienia usprawiedliwionych względów, Trybunał Konstytucyjny dopuszcza nadanie normom prawnym możliwości oddziaływania na sytuacje zastane, jeśli zaistniały ważkie powody, a zainteresowane podmioty miały podstawy, aby oczekiwać uchwalenia takich norm (por. wyrok TK z 27 lutego 2002 r., K 47/01 oraz wyrok TK z 5 listopada 2002 r., P 7/01, lex/el). W konsekwencji, trafnie podnosi się, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych w niniejszej sprawie przepisów ustawy z 2 marca 2020 r., tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli, skutkujących ograniczeniem działania wielu instytucji publicznych oraz jednoczesny publiczny apel środowisk prawniczych o podjęcie systemowej ochrony interesów prawnych obywateli poprzez wprowadzenie ustawowego zawieszenia biegnących terminów procesowych – należy ocenić wprowadzenie omawianych przepisów ww. ustawy jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności, o których mowa w powołanych orzeczeniach Trybunału. Motywem bowiem oddziaływania przez ustawodawcę na sytuację już istniejącą, tj. trwający bieg terminów procesowych, jest ochrona interesów prawnych obywateli, których możliwości działania zostały jednocześnie ograniczone z uwagi na szereg ograniczeń i obostrzeń uznanych za konieczne dla zminimalizowania zagrożenia epidemią COVID-19. Rozwiązania te wprowadzone zostały w odpowiedzi na publiczny apel środowisk prawniczych i procedowane w sposób jawny - ustawodawca zapewnia bowiem obywatelom nieograniczony dostęp do treści projektów ustaw na każdym etapie ich procedowania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższy pogląd wyrażony w powołanych wyżej wyrokach sądów administracyjnych całkowicie podziela. Należy również wskazać, że zawieszenie terminów procesowych ma charakter obiektywny - co oznacza, iż nie ma znaczenia czy strona powoła się na nie, czy też nie. W niniejszej sprawie D.S. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Geodety Kraju z [...] marca 2020 r. po dniu [...] marca 2020 r., ale w okresie zawieszenia terminu do wniesienia takiego wniosku, zatem - z uwagi na treść art. 15zzr ust. 5 ustawy z 2 marca 2020 r.- uczynił to skutecznie. W tej sytuacji Główny Geodeta Kraju wadliwie uznał, że skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z uchybieniem terminu. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu i uzna ww. wniosek za złożony skutecznie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1 sentencji) - jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zaś rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.