III SAB/Gl 89/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skargi J.L. na bezczynność Wójta Gminy I. w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej 1) stwierdza bezczynność organu w zakresie pytania nr 5 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 9 grudnia 2022 r., która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w tym zakresie w terminie 14 dni od zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem; 3) zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4) w pozostałym zakresie skargę oddala. Pismem z 9 grudnia 2022 r. J. L. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła do Wójta Gminy I. (dalej – organ) z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie: 1. Czy w 2021 r., w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. rozwiązane zostały umowy o pracę z powodu zmniejszenia liczby pracowników i racjonalizacji kosztów przez dokonywanie innego podziału zadań między nimi lub z innych powodów ekonomicznych, nie dotyczących pracowników. Jeżeli tak, to ile takich przypadków miało miejsce i w jakich datach? 2. Czy na zredukowane w 2021 r. stanowisko/stanowiska (stanowiska, których dotyczyły zwolnienia z powodu zmniejszenia liczby pracowników i racjonalizacji kosztów przez dokonywanie innego podziału zadań między nimi lub z innych powodów ekonomicznych, nie dotyczących pracowników) w 2022 r. zatrudnione zostały inne osoby? Jeżeli tak, to ile było takich przypadków oraz kiedy (miesiąc, dzień) kiedy zatrudnienia takie miały one miejsce? 3. Czy na zredukowane w 2021 r. stanowisko/stanowiska zatrudnione zostały w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. osoba/osoby w jakiś sposób związane z Panią, Pani rodziną lub znane Pani prywatnie?. 4. Czy na zredukowane w 2021 r. stanowisko/stanowiska zatrudnione zostały w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. osoba/osoby związane z prywatnie z Pani synem?. 5. Czy osoba/osoby zatrudnione w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. są w jakiś sposób związane z Panią, Pani rodziną lub znane Pani prywatnie? 6. Czy osoby zatrudnione w roku 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. są w jakiś sposób związane z prywatnie z Pani synem?. Wójt Gminy w I. pismem z 22 grudnia 2022 r., udzielił stronie następującej odpowiedzi: " wskazuję iż w 2021 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. zostały rozwiązane trzy stosunki pracy: - z pracownikiem zatrudnionym na stanowisku rzemieślnik z dniem 12.06.2021 r. - z pracownikiem zatrudnionym na stanowisku sekretarka z dniem 30.06.2021 r. - z pracownikiem zatrudnionym na stanowisku robotnik do pracy lekkiej z dniem 31.08.2021 r. wskazuję, iż w 2022 r. na zredukowane stanowisko pracy nie została zatrudniona nowa osoba. wskazuję, iż w 2022 r. na zredukowane stanowiska pracy nie zostały zatrudnione nowe osoby". Skarżąca pismem z 24 stycznia 2023 r., wskazała, że organ nie udzielił jej pełnej odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z 9 grudnia 2022 r., tj.: informacji dotyczącej zatrudnienia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. osób powiązanych osobiście z Wójtem lub jej synem. Dodatkowo strona wniosła o wskazanie: - zakresu obowiązków Pani A. T. na czas zatrudnienia w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I., - wykazu wszystkich nowo zatrudnionych osób w 2021 i 2022 r. w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w I.. W piśmie z 6 lutego 2023 r. ( będącego odpowiedzią na ww. pismo strony) Wójt Gminy I. wskazał, iż pytania strony nie stanowią informacji publicznej, a ich kierowanie stanowi o nadużyciu prawa o dostępie do informacji publicznej przez stronę. W związku z powyższym, skarżąca, wniosła skargę na bezczynność Wójta Gminy I. zarzucając organowi wskutek bezczynności naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącej; 2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, ze zm., dalej jako: "udip") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.  W związku z powyższym wniosła o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku 24 stycznia 2023 r. oraz 9 grudnia 2022 r.; 2) zasądzenie od organu na skarżącej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. złożyła w imieniu własnym wniosek o udzielenie informacji publicznej odnoszącej się do zatrudnienia oraz rozwiązania stosunków pracy w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. do Wójta Gmina I.. Zdaniem skarżącej udzielona przez Wójta Gminy I. informacja, nie stanowiła wyczerpującej odpowiedzi na wszystkie zawarte we wniosku pytania, dwa pytania zostały całkowicie pominięte, w konsekwencji czego w dniu 24 stycznia 2023 r., skarżąca skierowała do organu kolejne pismo ze wskazaniem, iż pismo Wójta z 22 grudnia 2022 r. stanowiło fragmentaryczne i niepełne odniesienie do żądanych przez skarżącą informacji, a zatem nie wyczerpuje zakresu żądań wniosku. W treści wskazanego pisma zostały złożone kolejne pytania w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Nadto w piśmie z 6 lutego 2023 r. Wójt Gminy I. wskazał, iż odpowiedzi na skierowane pytania nie stanowią informacji publicznej, a ich kierowanie stanowi o nadużyciu prawa o dostępie do informacji publicznej przez stronę. Wójt nie odniósł się do stawianego zarzutu zaniechania udzielenia pełnych informacji na zadane pytania jak również wskazał, iż informacje odnoszące się do pracownika niepełniącego funkcji publicznych nie są informacją publiczną. W związku z powyższym, strona uznała, iż Wójt nie udzielił informacji na pytania odnoszące się do swoich powiązań rodzinno- prywatnych wobec osób, które miałby zostać zatrudnione w 2022 r. na stanowiska nieobjętym redukcją. Zdaniem skarżącej pominięta pozostała kwestia tego czy te nowozatrudnione osoby (zatrudnione na niezredukowane stanowiska), były/są powiązane prywatnie z osobą Wójta i jej syna. W związku z powyższym, wskazała, że udzielona informacja nie stanowiła pełnej odpowiedzi na złożony przez skarżącą wniosek, bowiem równocześnie z pytaniami odnoszącymi się redukcji zatrudnienia, zwróciła się o udostępnienie informacji odnoszących się do powiazań prywatnych Wójta oraz jej syna z osobami zatrudnionymi w Zespole Szkolno- Przedszkolnym w I.. Doszło więc do udostępnienia informacji publicznej innej niż objętej zakresem przedmiotowym złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a udzielona odpowiedź jest niepełna. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie przekazał informacji, o której udostępnienie się zwróciła się skarżąca (bowiem została udostępniona informacja inna, niepełna). W związku z tym zdaniem strony organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że pozostaje on w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej. W ocenie strony bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej może mieć miejsce również w przypadku udzielenia informacji innej niż taka, której oczekuje wnioskodawca, tudzież udzielenia informacji niepełnej czy chaotycznej. Właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. Przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 udip. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Nadto podniósł, że pismem z 22 grudnia 2022 r., z zachowaniem przewidzianego w udip terminu, przesłał skarżącej odpowiedź odnoszącą się do postawionych pytań. Nie dopuścił się zatem zarzucanej bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259, ze zm. - dalej zwanej ppsa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana jest na podstawie kryterium legalności. Obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Jednakże sąd, w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co daje podstawę i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga na bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ppsa ma na celu ochronę prawa strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest zatem akt lub czynność organu, lecz ich ewentualny brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym terminie. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udzielenia informacji na podstawie udip, która reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę oraz tryb udostępniania informacji publicznej. Wskazać wymaga wobec tego, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji albo nie podjął stosownej czynności. Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania (w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.ip.), albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.ip. W rozpatrywanej sprawie organ nie wykonał udostępnienia pełnej informacji ponieważ, kierując do skarżącej pismo z 22 grudnia 2022 r., w którym udzielił odpowiedzi na cztery pytania spośród sześciu pytań które, były zawarte w jej wniosku z dnia 9 grudnia 2022 r.. odmówił udostępnienia żądanej informacji na pytanie nr 5 i nr 6, stwierdzając, że wniosek ten w zakresie ww. pytań stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. W piśmie tym organ zajął stanowisko, co do kwestii, pytania nr 5 i nr 6, że informacje te nie mają charakteru informacji publicznej w rozumieniu u.d.ip. Mając powyższe na względzie podkreślić należy na wstępie, że Sąd w niniejszym składzie nie kwestionował prawa organu do skorzystania z możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę. Zdaniem Sądu podjęte przez organ w niniejszej sprawie działania w zakresie uznania treści pytania nr 5 wniosku strony z 9 grudnia 2022 r., za niebędące informacją publiczną były bezpodstawne, a odmowa była niezasadna. Jednocześnie podkreślić należy, że o nadużyciu prawa do informacji publicznej można mówić dopiero wtedy, gdy nie kwestionuje się samego prawa, lecz sposób czynienia z niego użytku. Oznacza to, że żądane przez wnioskodawcę informacje muszą mieć charakter informacji publicznych. W piśmie organu, z dnia 22 grudnia 2022 r., dotyczącym pytania nr 5 wniosku strony z 9 grudnia 2022 r., zabrakło wyczerpujących rozważań czy wnioskowane przez skarżącą informacje mieszczą się w zakresie przedmiotowym udip. Z kolei Sąd przystępując do takowej oceny oraz kontroli, czy przedmiotowa sprawa mieści się w zakresie podmiotowym udip. stwierdził co następuje. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Wójt jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie udip., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego, należy wskazać, że pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 udip. Jest ono – zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych – rozumiane bardzo szeroko, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego. W świetle tych regulacji przyjąć należy, że informacją publiczną są wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Informacje dotyczące zatrudnienia osób powiązanych prywatnie z osobą Wójta są informacją publiczną jeżeli dotyczą zatrudnienia np. jednostce oświatowej gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 udip. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip. w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (pkt 2 lit. d), a także o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 udip. , w tym o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych (pkt 3 lit. g). Podkreślić przy tym należy, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej, chyba, że osoba ta pełni funkcje publiczne, a żądana informacja ma związek z pełnieniem tej funkcji albo osoba niepełniąca takiej funkcji wyrazi na to zgodę i zrezygnuje ze swego prawa. Na kanwie powyższego niezbędna jest zatem zawsze analiza informacji o zatrudnianych przez organ pracownikach pod kątem zakresu żądania udostępnienia informacji publicznej przez wnioskodawcę. Osoby, których danych żądana informacja publiczna może dotyczyć mogą nie pełnić funkcji publicznych (nie mając np. kompetencji decyzyjnych, pełniąc funkcje wyłącznie techniczno-usługowe). Nadto, w świetle art. 4 ust. 3 udip. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Powyższe rozważania będą miały zastosowanie do treści pytania nr 5 i nr 6 wniosku strony z 9 grudnia 2022 r. W związku z czym Sąd uznał, że pytanie nr 5 ww. wniosku dotyczące powiązań osób zatrudnionych w 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. z Wójtem, jego rodziną lub znane mu prywatnie stanowią informację publiczną. Natomiast pytanie nr 6 ww. wniosku dotyczące powiązań osób zatrudnionych w 2022 r. w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w I. w jakiś sposób prywatnie z synem Wójta nie stanowią informacji publicznej. Mając to na uwadze Sąd, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1ppsa, stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie pytania nr 5 wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, co skutkowało koniecznością zobowiązania organu do rozpatrzenia tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie w ocenie Sądu bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a) ppsa). Nie wynikała bowiem z lekceważącego stosunku do złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem organ zareagował na wniosek skarżącej. Tymczasem, zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 597 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.