II SA/Kr 1283/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Człowiekowska SWSA Piotr Fronc SWSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 lipca 2024 roku, znak: SKO.ZP/415/288/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania skargę oddala Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2024 r., nr AU-02-3.6730.2.44.2024.KCZ, zawiesił na okres 18 miesięcy od daty złożenia wniosku w sprawie wydania warunków zabudowy - postępowania z wniosku M. P. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią gastronomiczną na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., ze zjazdem z ul. [...] (dz. nr [...], [...] obr. j. w.) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. j.w."; W uzasadnieniu wskazano, że teren zamierzenia inwestycyjnego zlokalizowany jest na obszarze objętym sporządzanym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" - Uchwała Rady Miasta Krakowa Nr XLIV/1164/20 z dnia 27 sierpnia 2020 r. Wskazano również, że zgodnie z uzyskaną negatywną opinią Wydziału Planowania i Zagospodarowania UMK z dnia 23 kwietnia 2024 r., planowana inwestycja nie jest zgodna z projektem planu miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu, gdyż w projekcie planu teren jest przewidziany pod publicznie dostępny park oraz drogę publiczną klasy dojazdowej ze szpalerem drzew, co wyklucza możliwość lokalizacji budynku. W związku z powyższym mając na uwadze, że planowane zamierzenie jest niezgodne z projektem planu w zakresie proponowanego przeznaczenia terenu stwierdzono, że uzasadnione jest wstrzymanie przedmiotowego postępowania. Zażalenie złożył wnioskodawca, zarzucając naruszenie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2022.503, dalej u.p.z.p., jak też art. 7 w zw. z art. 77 i art. 8 kpa, art. 7a kpa oraz art. 107 § 3 kpa, ze względu na to, że postępowanie planistyczne znajduje się na etapie pierwszego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu obszaru "[...]" wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i niezbędną dokumentacją. Jest to wczesny etap procedury planistycznej, w związku z czym stopień zaawansowania prac nad miejscowym planem nie uzasadnia zawieszenia postępowania. Ponadto podniesiono, że Skarżący będzie osobiście składał uwagi do projektu planu, zarzucając przekroczenie władztwa planistycznego, bowiem projekt planu nie jest zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem zaznaczono, działka nr [...] obr. [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, natomiast w projekcie w/w planu działka ta znajduje się w terenie zieleni urządzonej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, postanowieniem z dnia 4 lipca 2024 r. nr SKO.ZP/415/288/2024, na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p.oraz 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu podzielając ustalenia organu I instancji podano, iż z treści przepisu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, a nawet zamiar podjęcia prac, nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Jeżeli ponadto istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu, wskazane jest zawieszenie postępowania. Uzasadnienia dla zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dostarcza w szczególności sytuacja, w której prace nad opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są już zaawansowane, a więc co najmniej podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, a tym bardziej jeśli powstał już projekt planu. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że w dniu 27 sierpnia 2020 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLIV/1164/20 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". Natomiast wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji skarżący złożył w dniu 11 marca 2024 r., a zatem już po podjęciu powyższej uchwały. Zatem wnioskodawca mógł liczyć się z możliwością zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez siebie inwestycji, z uwagi na rozpoczętą procedurę planistyczną w stosunku do terenu objętego wnioskiem. Dokonując wyboru pomiędzy zawieszeniem postępowania o warunkach zabudowy, a jego dalszym prowadzeniem, organ dokonuje ważenia z jednej strony interesu prywatnego, jakim jest interes inwestora, z drugiej natomiast publicznego - jakim jest zapewnienie zagospodarowania terenu w pierwszej kolejności w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawowego instrumentu planistycznego, jakim dysponuje gmina. Stąd też etap zaawansowania prac planistycznych winien być jednym z istotnych kryteriów branych pod uwagę przy rozstrzyganiu kwestii zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy. W sytuacji bowiem, w której prace są na tak wczesnym etapie, że uchwalenie planu miejscowego w terminie zawieszenia postępowania nie jest możliwe, stosowanie tej instytucji nie będzie służyło wyżej wyartykułowanemu interesowi publicznemu, a będzie jednocześnie godzić w interes prywatny inwestora, przedłużając jedynie postępowanie w jego sprawie, co byłoby sprzeczne z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji znajduje się w obszarze, dla którego sporządzany jest plan miejscowy. Z pisma Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 23.04.2024 r. wynika, że planowane zamierzenie nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu określonymi w projekcie planu. W projekcie planu miejscowego działka nr [...] obr. [...] znajduje się w Terenie zieleni urządzonej o symbolu ZP.4 oraz Terenie drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu KDD.10 z wyznaczonym szpalerem drzew. W w/w piśmie wyraźnie zaznaczono również, że podstawę prac planistycznych stanowią wytyczne określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż zgodnie z art. 15 ust. l u.p.z.p., projekt planu jest zgodny z zapisami Studium. Jednocześnie zgodnie z informacją zawartą na stronie BIP UMK, projekt planu "[...]" został ponownie przekazany w dniu 29 listopada 2023 r. do opiniowania i uzgodnień, co oznacza dalszy etap procedury planistycznej. Zawieszenie postępowania jest zasadne również ze względu na pewność obrotu prawnego, bowiem w sytuacji, gdyby ustalone warunki zabudowy były sprzeczne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ administracji miałby obowiązek stwierdzić wygaśnięcie takiej decyzji. Wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ze względu na jej sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) jest wyjątkiem względem zasady utrzymania w mocy decyzji wydanych na podstawie stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył inwestor, zarzucając naruszenie: 1. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy pomimo, że: a. istnieje realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki zawieszono postępowanie; b. nie można uznać, ze względu na etap procedowania, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora pozostaje w sprzeczności z ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2. art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, naruszenie zasady działania organów na podstawie przepisów prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady zaufania do organów państwa; 3. art. 7a kpa poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści norm prawnych na niekorzyść wnioskodawcy pomimo tego, że nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 4. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu podkreślono, iż organ powinien dokładnie przeanalizować zarówno treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy jak i dostępne informacje dotyczące prac nad planem miejscowym. Powinien ocenić, czy istnieją konkretne przesłanki wskazujące na potencjalną sprzeczność między planowaną inwestycją a przyszłymi ustaleniami planu. Ponadto, powinien wziąć pod uwagę przewidywany termin uchwalenia planu oraz realność jego uchwalenia w okresie zawieszenia postępowania. W przypadku braku jednoznacznych dowodów na sprzeczność inwestycji z planem lub gdy uchwalenie planu w przewidywalnym czasie Jest mało prawdopodobne, organ powinien rozważyć inne rozwiązania, takie jak np. uzgodnienie z inwestorem warunków zabudowy uwzględniających przewidywane ustalenia planu. Takie podejście pozwoliłoby na pogodzenie interesu publicznego z interesem prywatnym i uniknięcie niepotrzebnych opóźnień w realizacji inwestycji. Ze studium wynika, iż działka na [...] obr. [...] znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej niskiej intensywności, natomiast w projekcie planu miejscowego ww. działka znajduje się w terenie zieleni urządzonej. Brak zgodności projektu planu miejscowego z studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kraków powinien prowadzić do modyfikacji projektu planu miejscowego. Zgodnie z procedurą po zakończeniu okresu składania uwag organ wykonawczy gminy rozpatruje uwagi, następnie wprowadza zmiany do projektu planu wynikające z rozpatrzonych uwag oraz ponawia uzgodnienia w niezbędnym zakresie. W sytuacji wprowadzenia istotnych zmian, projekt planu zostanie ponownie wyłożony do publicznego wglądu, co powoduje "cofnięcie" procedury do etapu wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Rada gminy sprawdzając projekt planu zobowiązana jest stwierdzić, że zapisy planu nie naruszają zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jeżeli rada stwierdzi, że zachodzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu (które to uwagi zostały przekazane przez organ wykonawczy gminy) - procedura planistyczna zostaje ponowiona w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Nadto stopień zaawansowania prac w przedmiotowym stanie faktycznym nie uzasadnia zatem skorzystania przez organ z możliwości fakultatywnego zawieszenia postępowania, bowiem istnieje prawdopodobieństwo, że postępowanie w przedmiocie wniosku zostanie podjęte po upływie okresu zawieszenia wobec braku ukończenia procedury planistycznej, a decyzja o warunkach zabudowy zostanie wydana przez organ. Zawieszenie doprowadzi zatem w istocie wyłącznie do ograniczenia prawa własności inwestora, poprzez zablokowanie jego działań inwestycyjnych przez okres osiemnastu miesięcy. Wskazano orzecznictwo sądowe na poparcie stanowiska skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w świetle art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Sporna w kontrolowanej sprawie instytucja zawieszenia postępowania przewidziana została w art. 62 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Powyższe brzmienie przepisu wskazuje, iż postanowienie wydawane na jego podstawie winno być uzależnione od wyniku jego ustaleń w aspekcie wystąpienia realnych, obiektywnych okoliczności uzasadniających zawieszenie postępowania. Jedną z takich przyczyn jest bez wątpienia wszczęcie procedury mającej na celu uchwalenie planu miejscowego, jednakże przy jednoczesnym wykazaniu przez organ, że przedsięwzięcie zamierzone przez inwestora, które zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, będzie sprzeczne z ustaleniami procedowanego planu. Zatem w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie, w ramach ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Organy prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne skarżącego zlokalizowane jest na obszarze, dla którego uchwałą z dnia 7 sierpnia 2020 r. Rady Miasta Krakowa Nr XLIV/1164/20 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z ustaleniami określonymi w piśmie Wydziału Planowania Przestrzennego UMK z dnia 23 kwietnia 2024 r. - planowane zamierzenie skarżącego nie jest zgodne z ustaleniami projektu planu w zakresie przeznaczenia przedmiotowego terenu określonymi w projekcie planu. W projekcie planu miejscowego bowiem działka nr [...] obr. [...] znajduje się w Terenie zieleni urządzonej o symbolu ZP.4 oraz Terenie drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu KDD.10 z wyznaczonym szpalerem drzew. Organy wskazały także, iż zgodnie z treścią w/w pisma Wydziału Planowania Przestrzennego podstawę prac planistycznych stanowią wytyczne określone w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, gdyż zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt planu jest zgodny z zapisami Studium. Zatem ustalenia organów są prawidłowe w zakresie niezgodności projektu inwestora z założeniami projektu planu. Ponadto sama konstrukcja instytucji zawieszenia postępowania z art. 62 ust. 1 u.p.z.p. daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Stąd skoro organ może w ramach tej procedury bez spełnienia żadnych dodatkowych wymagań zawiesić postępowanie, nawet jeśli jeszcze nie wszczęto procedury planistycznej to tym bardziej w okolicznościach zaistniałych w kontrolowanej sprawie – kiedy taka procedura planistyczna została już wszczęta. Skoro plan jest podstawowym i najpełniejszym instrumentem kształtowania przestrzeni, to usprawiedliwione jest przyznanie prymatu pracom zmierzającym do jego uchwalenia i tym samym umożliwienie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, celem kontynuowania i dokończenia prac zmierzających do przyjęcia miejscowego planu. Racjonalnym jest, aby dla zachowania ładu przestrzennego na większym terenie zabudowa kształtowana była w oparciu o ustalenia planu również w zakresie wskaźników zabudowy. Dlatego w sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, do czasu uchwalenia planu przez radę gminy właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości lub kilku nieruchomości, przy respektowaniu ustawowego terminu przewidzianego w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. (por. przykładowo wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2685/15). Zawieszenie postępowanie nie jest uzależnione od czasu trwania tej procedury, lecz następuje wyłącznie na okres wynikający z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., tj. 18 miesięcy od daty złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarżone organy zatem orzekły w oparciu o prawidłowo zebrany materiał dowodowy odnoszący się do etapu postępowania oraz rodzaju weryfikowanego orzeczenia, i w zakresie oceny pod kątem zasadności zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.