II OSK 1934/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 26/24 w sprawie ze skargi T. R. na bezczynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 15 maja 2024 r. sygn. akt II SAB/Łd 26/24 uwzględnił skargę T. R. (dalej skarżący) na bezczynność Łódzkiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Łodzi w sprawie wpisu budynku do rejestru zabytków i zobowiązał go do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków w Łodzi dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), wymierzył organowi grzywnę w wysokości 3.000 (trzy tysiące) złotych (pkt 3 wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 4 wyroku). Sąd Wojewódzki stwierdził, że wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 19 lipca 2022 r. postępowanie nie zostało przez organ I instancji zakończone, co ważniejsze, nie wyznaczony został termin przewidywanego zakończenia postępowania w sprawie, nie doszło także do zawieszenia postępowania w sprawie, gdyż organ I instancji nadal czeka na udostępnienie mu dokumentów przez Prokuratora Okręgowego w S., tj. ekspertyzy jaka miała zostać wykonana do prowadzonej równolegle sprawy karnej, pomimo otrzymania od strony skarżącej ekspertyzy obejmującej tożsamy zakres zainteresowań organu (wymagany przez Ministra w uzasadnieniu decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji). Zdaniem Sądu chociaż podejmowane przez organ czynności mogły wydawać się racjonalne i zmierzające do wyjaśnienia konkretnych, związanych ze sprawą kwestii czy wątpliwości w sposób najbardziej ekonomiczny, to jednak kłóciły się z zasadą szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ powinien dokonać własnych ustaleń w sprawie, szczególnie, gdy dysponował już jedną ekspertyzą w interesującym go zakresie. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ, mimo konieczności wykonania zaleceń organu II instancji, a także pogarszającego się szybko stanu budynku, zaniechał powołania własnego biegłego w sprawie. Chociaż organ I instancji już w piśmie z 27 czerwca 2023 r. dowiedział się, że Prokuratora Okręgowego w S. nie powołała biegłego, to jednak we własnym zakresie nadal nie podejmował żadnych działań. Powyższe skutecznie przedłużało merytoryczne zakończenie sprawy, narażając także budynek na dalsze pogorszenie stanu zachowania. Reasumując, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że organ prowadząc niniejsze postępowanie dopuścił się bezczynności, bowiem bez wątpienia nie wydał decyzji w ustawowym terminie 1 miesiąca, a dodatkowych terminów na zakończenie postępowania nigdy nie wyznaczył. Organ w chwili składania przez stronę skarżącą skargi pozostał w bezczynności ponad 7 miesięcy – licząc termin po upływie 1 miesiąca od otrzymania decyzji organu II instancji. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, w kontrolowanej sprawie bezczynność organu nosi znamiona kwalifikowanej, tj. mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Organ konserwatorski nie tylko nie załatwił sprawy w terminie, ignorując swoje obowiązki do jakich został powołany (m.in. do ochrony zabytków oraz opieki nad nimi), ale także przez okres całego postępowania nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 36 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, dalej Kpa), czyniąc to bez żadnego racjonalnego powodu. 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa), z art. 35 § 1 i 3, art. 35 § 5 i art. 36 § 1 i § 2 Kpa przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi i nie zachodziła konieczność wymierzenia organowi grzywny, w postępowaniu o skomplikowanym charakterze, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia stron postępowania, a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jak również okresu zawieszenia postępowania; 2) art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Ppsa, z art. 35 § 1 i 3, art. 35 § 5 i art. 36 § 1 i § 2 Kpa przejawiające się niewłaściwą kontrolą przez Sąd I instancji legalności działania organu administracji publicznej i w rezultacie uwzględnienie skargi przyjąwszy wadliwie, na podstawie akt sprawy, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu z rażącym naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, ewentualnie do orzeczenia, że bezczynność organu administracji nie miała charakteru rażącego i nie zachodziła konieczność wymierzenia organowi grzywny, w postępowaniu o skomplikowanym charakterze, w sytuacji gdy organ podejmował wyłącznie czynności niezbędne do rozpoznania sprawy, działanie organu nie wynikało ze złej woli czy lekceważenia stron postępowania, a do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu, jak również okresu zawieszenia postępowania; 3) art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a Ppsa w zw. z art. 7, art. 9, art. 10, art. 12 i art. 77 § 1 Kpa poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i dokonanie błędnej oceny charakteru bezczynności organu poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że bezczynność miała charakter rażący z uwagi na podejmowanie czynności w sposób przewlekły, nieracjonalny i z opóźnieniem, podczas gdy stan faktyczny sprawy nie uzasadnia takiego stwierdzenia, bowiem organ w każdym stadium postępowania zobowiązany jest dokonywać czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego, zebrania materiału dowodowego i dokonania jego oceny, oczekiwać na niezbędne dokumenty od podmiotów trzecich, nie podejmował czynności pozornych i nieistotnych w postępowaniu, nie mnożył ich ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, co pozwala na stwierdzenie, że prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów a nie nadanie prymatu zasadzie szybkości postępowania, sprawia, że zachodzą przesłanki do orzeczenia, że bezczynność nie miała charakteru rażącego; 4) art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i z art. 141 § 4 Ppsa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny w kwocie 3.000 zł, podczas gdy prawidłowe ich zastosowanie spowodowałoby oddalenie skargi na podstawie art. 151 Ppsa w tym zakresie, bowiem uznaniowość wymierzenia grzywny i okoliczności sprawy przemawiają za jej nie wymierzaniem i stwierdzeniem, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle, ewentualnie, iż przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa. W oparciu o powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie wyroku w części tj. w zakresie pkt 1 i 2 i stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa i oddalenie skargi skarżących w pozostałym zakresie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna okazała się zasadna. 4.2. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 Ppsa. Organ, który wniósł skargę kasacyjną zrzekł się rozprawy, a skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. 4.3. Zasadność wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej wynika z okoliczności, że Sąd Wojewódzki wydał dwa odrębne wyroki, tj. o sygn. akt II SAB/Łd 25/24 oraz II SAB/Łd 26/24, oba dotyczące tego samego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynku dawnej hali cukrowni w W. przy ul. [...]. Mamy więc do czynienia z podwójnym zobowiązaniem organu do załatwienia sprawy, podwójnym stwierdzeniem, że Łódzki Wojewódzki Konserwator Zabytków dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz podwójnym wymierzeniem organowi grzywny. Takie podejście stanowi oczywiste naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 Ppsa, z art. 35 § 1 i 3, art. 35 § 5 i art. 36 § 1 i § 2 Kpa oraz art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i z art. 141 § 4 Ppsa. Bezczynność w sprawie administracyjnej nie może być bowiem oceniana odrębnie w odniesieniu do każdego skarżącego i nie mogą być wyznaczane odrębne terminy zakończenia sprawy, w zależności od daty uprawomocnienia się poszczególnych wyroków. Takie podejście Sądu Wojewódzkiego jest całkowicie niezrozumiałe, w ogóle nie wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności nie da się wytłumaczyć racjonalnie dwukrotnego nałożenia grzywny mającej dyscyplinować organ. Z tych powodów konieczne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. 4.4. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji uwzględni zatem po pierwsze, że na bezczynność w sprawie dotyczącej tego samego postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków ww. budynku zostały złożone dwie odrębne skargi, a związku z tym, czy zaistniały podstawy do zastosowania art. art. 111 Ppsa, a po drugie dokona ponownej oceny, czy w ogóle organ był bezczynny z uwzględnieniem tego, że o wszystkich okolicznościach sprawy strony były informowane i uzależniono termin zakończenia sprawy od otrzymania opinii zleconej przez prokuraturę i czy ewentualnie ta bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także w sytuacji stwierdzenia bezczynności, czy zaistniały podstawy do nałożenia grzywny. 4.5. Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania odstąpiono w całości na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.