II OSK 2069/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 marca 2024 r. sygn. akt II SA/Rz 153/24 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2020 r. nr OA.7722.12.7.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 153/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2020 r. nr OA.7722.12.7.2019 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. W.. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia, tj.: 1) art. 190 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że tut. Sąd był związany oceną materiału dowodowego dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie prowadzonej pod sygn. akt II OSK 939/24, podczas gdy powołany przepis zobowiązuje wojewódzki sąd administracyjny do zastosowania przyjętej przez sąd II instancji wykładni określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego; 2) art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prace budowlane dotyczące budynku posadowionego na działce ew. nr [...] w R. stanowiły budowę, podczas gdy prace te miały charakter remontu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Na wstępie należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera wady konstrukcyjne. Według art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Podstawy kasacji zostały wskazane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno zatem określać rodzaj naruszenia, tzn. wskazywać, czy podnoszone jest naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1), czy naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2). Zarzucając naruszenie prawa materialnego należy określić formę naruszenia, czyli błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania powinien być powiązany ze wskazaniem, czy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe wymogi, jakkolwiek mają charakter formalny, determinują zakres kontroli kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Wskazują precyzyjnie zakres w jakim wnoszący kasację kwestionuje zaskarżony wyrok. Domaganie się aby skarga kasacyjna spełniała warunki z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. jest usprawiedliwione tym, że sporządzenie tego środka odwoławczego obarczone jest przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 P.p.s.a.). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono rodzaju naruszenia. Wskazano tylko formę naruszenia, stwierdzając, że do naruszenia zarówno art. 190 P.p.s.a., jak i art. 3 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane doszło poprzez niewłaściwe zastosowanie. Biorąc jednak pod uwagę treść opisów naruszenia, a także uzasadnienie skargi kasacyjnej, możliwe jest odniesienie się do tych zagadnień sformułowanych w kasacji, które mimo wadliwej konstrukcji podstaw kasacyjnych, w sposób niebudzący wątpliwości interpretacyjnych ze skargi kasacyjnej wynikają. W pierwszej kolejności, z uwagi na treść art. 190 P.p.s.a., należało zbadać zakres związania wykładnią prawa przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 939/21. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (patrz: B. Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", WKP 2024, pkt 6 do art. 190). Z uwagi na zakres kontroli kasacyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., kompetencja tego Sądu polega więc także na zajmowaniu stanowiska co do zastosowania norm procesowych regulujących postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy trzeba najpierw przypomnieć, że według uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 939/21, wskazanie, w uzasadnieniu zaskarżonego wówczas wyroku WSA w Rzeszowie, na obowiązek przeprowadzenia, na okoliczność, czy doszło do wzniesienia budynku gospodarczego od podstaw, innych dowodów (zeznania świadków), w sytuacji, gdy taki dowód nie był w postępowaniu administracyjnym zawnioskowany przez strony, a potrzeba przesłuchania konkretnych osób w tym charakterze nie wynika z zebranego materiału dowodowego, stanowi naruszenie wynikającego z art. 1 § 2 P.u.s.a oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. modelu kontroli sądowej, według którego, postępowanie sądowe nie stanowi kontynuacji postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trakcie administracyjnego. Nawiązując zaś do zastosowania przez organ odwoławczy, tj. PWINB, art. 80 K.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenia organów nie naruszają zasady swobodnej oceny materiału dowodowego. Podkreślił, że organy nadzoru budowlanego są organami specjalistycznymi uprawnionymi do samodzielnej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny sformułował zatem ocenę prawną, według której, sąd administracyjny, dokonując kontroli administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 2 P.u.s.a., zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., na podstawie akt sprawy, powinien ocenić prawidłowość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, z punktu widzenia art. 80 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. Zarówno z uwagi na model postępowania sądowoadministracyjnego, jak i specjalistyczny charakter organów nadzoru budowlanego, a także materiał dowodowy już zebrany w postępowaniu administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wskazanie na potrzebę powołania biegłego oraz przesłuchania świadków, oznacza naruszenie procesowe, którym dotknięty był wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1127/20. W takiej sytuacji wiążąca była ocena prawna charakteru postępowania sądowego oparta na art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz ocena procesowa wynikająca z treści art. 133 § 1 P.p.s.a i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych wynikających z dotychczas zebranego materiału dowodowego. Sąd pierwszej instancji dostosował się do tej oceny. Przedstawił ustalenia dokonane przez organy administracji. Wskazał, że na działce nr [...] w miejscowości R. wybudowano jednokondygnacyjny budynek gospodarczy o wymiarach ok. 10,12 x 16 m i wysokości w kalenicy ok. 5,70 m, o konstrukcji murowanej. Budowa została rozpoczęta w 2019 r., a inwestorką robót budowalnych była skarżąca, która nie dysponowała na ich wykonanie pozwoleniem na budowę, a jedynie zgłoszeniem z 17 maja 2019 r. o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, tj. remontu budynku gospodarczego drewnianego z dachem dwuspadowym o wymiarach 7 x 16 m. Odnotować trzeba, że we wstępnej części rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego obecnie wyroku z dnia 21 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 153/24, Sąd pierwszej instancji, przytoczył unormowania definiujące rodzaje robót budowlanych, zawarte w art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego. Akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organy, Sąd pierwszej instancji dokonał kwalifikacji wykonanych robót. Wskazał, że doszło do budowy nowego budynku gospodarczego o gabarytach większych (10,12 x 16 m) od istniejącego wcześniej na działce nr [...] w R. od 1960 r. budynku gospodarczego o wymiarach 7 x 16 m. Ocenił, że wykonane przez inwestorkę roboty budowlane nie spełniają wymogów zawartych w ustawowej definicji remontu. Po sformułowaniu tej oceny, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że związany jest oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA i ją w pełni podziela co do braku podstaw do kwalifikowania wykonanych przez skarżącą robót jako remontu. Oznacza to, że wbrew zarzutowi kasacji, Sąd pierwszej instancji, nie tyle uznał, że związany jest stanem faktycznym ustalonym poprzednio przez Naczelny Sąd Administracyjny, ile dostosował się do oceny prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku NSA. Jednocześnie, nawiązując do wstępnych uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu, należy stwierdzić, że nie stanowi naruszenia art. 190 P.p.s.a. przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż prawidłowość dokonanych przez organy administracji obu instancji ustaleń faktycznych potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 939/21. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że prace budowlane dotyczące budynku posadowionego na działce ew. nr [...] w R. stanowiły budowę, podczas gdy prace te miały charakter remontu. Jak już wyżej stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił w poprzednim wyroku, że w świetle niepodważonych skutecznie ustaleń organów nadzoru budowlanego, wykonane roboty budowlane nie stanowiły remontu. Jak zauważono w orzecznictwie, jeżeli stan prawny sprawy nie ulega zmianie, a stan faktyczny nie zostaje podważony – należy wykluczyć możliwość skutecznego zarzutu nieprawidłowej subsumcji prawa materialnego, którego wykładni dokonał sąd kasacyjny. W przeciwnym razie przepis art. 190 P.p.s.a. byłby pozbawiony sensu. Racjonalny ustawodawca nie wiązałby bowiem sądu, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, wykładnią przepisu, który nie znajdowałby zastosowania w sprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 830/08; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX/el 2021, pkt 10). – wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2024 r., sygn. akt II OSK 2528/21). Niezależnie od tego, Sąd pierwszej instancji przeprowadził w zaskarżonym wyroku analizę wykonanych robót, odnosząc się także do zarzutu skarżącej, według którego, nie dokonała rozbudowy, ale jedynie remontu oraz połączenia wiaty z budynkiem. Zaaprobować należy w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tej mierze, podkreślając za Sądem, że nawet późniejsze "odłączenie" zadaszenia, na które wskazuje skarżąca w skardze (nie dokumentując jednak tego faktu), nie doprowadziło przedmiotowego budynku gospodarczego do stanu zgodnego z prawem, skoro w miejsce uprzednio istniejącego drewnianego i rozebranego, powstał bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę całkowicie nowy murowany budynek gospodarczy. Powtórzyć zatem należy, że roboty budowlane zostały trafnie zakwalifikowane jako budowa budynku gospodarczego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.