II GSK 1606/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk Protokolant asystent sędziego Barbara Leszczyńska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Sz 285/23 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 2 lutego 2023 r. nr SKO.4120.3634.2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu oddala skargę kasacyjną. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z 2 lutego 2023 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zarejestrowania pojazdu, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Decyzją z 14 marca 2019 r., wydaną na podstawie art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 ze zm.; dalej: prd) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: kpa), Starosta Wałecki w wyniku rozpoznania wniosku K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. (dalej Spółka, uczestnik postępowania), zarejestrował pojazd marki [...], wydając dowód rejestracyjny oraz tablice rejestracyjne. Pismem z 5 grudnia 2022 r. Prokurator Rejonowy w Wałczu złożył sprzeciw od decyzji o rejestracji pojazdu, w którym wniósł o stwierdzenie jej nieważności, zarzucając rażące naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 prd, polegające na wydaniu decyzji bez zgromadzenia wszystkich wymaganych prawem dokumentów stanowiących podstawę rejestracji pojazdu, w tym bez uzyskania – "świadectwa zgodności WE albo świadectwa zgodności wraz z oświadczeniem zawierającym dane i informacje o pojeździe niezbędne do rejestracji i ewidencji pojazdu, dopuszczenia jednostkowego pojazdu, decyzji o uznaniu dopuszczenia jednostkowego pojazdu albo świadectwa dopuszczenia indywidualnego WE pojazdu – jeżeli są wymagane". W ocenie Prokuratora, w stosunku do przedmiotowego ciągnika rolniczego dokument taki był wymagany, gdyż pojazd ten był rejestrowany po raz pierwszy na terenie państwa członkowskiego UE, a został sprowadzony z terenu państwa niebędącego członkiem Unii. Decyzją z 2 lutego 2023 r., wydaną na podstawie art. 157, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie stwierdziło brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Zdaniem SKO organ I instancji powinien odmówić dokonania rejestracji ciągnika z uwagi na brak dokumentów homologacji. Zatem brak odmowy stanowił naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 prd, jednakże nie w sposób rażący. Proste zestawienie treści decyzji organu I instancji z treścią przepisów prd nie wykazuje, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Sprzeczność ujawnia się dopiero po dokonaniu wykładni przepisów krajowych z przepisami unijnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylając zaskarżoną przez Prokuratora Rejonowego w Wałczu decyzję uznał za bezsporne, że przedmiotowy pojazd podlegał procesowi rejestracji i wcześniej nie był zarejestrowany w Polsce, lecz na Białorusi. Sąd wskazał, że art. 72 prd określa niezbędne dokumenty, stanowiące podstawę rejestracji pojazdu oraz wyłączenia i szczegółowe uregulowania w stosunku do podstaw rejestracji. Przedłożenie dokumentu homologacji pojazdu na podstawie art. 72 § 1 pkt 3 prd, w sytuacji gdy była ona wymagana, jest obowiązkowe jeśli pojazd nie był wcześniej zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 72 ust. 2 pkt 1 prd. Spółka składając wniosek o rejestrację ciągnika nie przedłożyła dokumentu homologacji, a złożenie takiego dokument homologacji było obowiązkowe w postępowaniu rejestracyjnym. W ocenie Sądu, stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 prd jest zatem oczywiste i świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie sposób uznać, że w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiła konieczność zastosowania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych. Zdaniem Sądu wystarczyło przepisy ze sobą zestawić, aby odczytać w sposób prawidłowy normę prawa. Znajomość obowiązujących przepisów prawa jest obowiązkiem organu administracji. W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: ppsa). II Skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania – K. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowa z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1) prd, jak również w związku z art. 2 pkt 62 prd oraz art. 3 pkt 37), art. 1 ust. 1 i art. 33 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.U.UE.L.2013.60.1 z dnia 2 marca 2013 r.; dalej: rozporządzenie nr 167/2013) poprzez błędną wykładnię, w ramach której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wadliwie uznał, że stwierdzone przez organ odwoławczy naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3) w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1) prd było oczywiste i świadczyło o rażącym naruszeniu prawa, w sytuacji gdy naruszenie to nie miało charakteru rażącego, a jego wystąpienie wynikało z wątpliwości interpretacyjnych ww. przepisów prawa poprzedzonych złożonym procesem wykładni. Podnosząc te zarzuty strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Prokuratora Rejonowego w Wałczu poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie na podstawie art. 188 ppsa oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W piśmie z 18 października 2024 r. M. N. – wspólnik K. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością - wniosła "o sprawiedliwe rozpatrzenie skargi". W piśmie z 31 października 2024 r. strona wnosząca skargę kasacyjną podtrzymała ją w całości, w tym zgłoszone żądania, zarzuty oraz twierdzenia w sprawie. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji, w którym Sąd uchylając zaskarżoną decyzję stwierdzającą "brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji o zarejestrowaniu pojazdu" ze względu na "konieczność dokonania analizy i interpretacji przepisów prawa", doszedł do przekonania, że "naruszenie przez organ I instancji art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 prd jest oczywiste i świadczy o rażącym naruszeniu prawa". Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Sądu I instancji jedynie w zakresie przyjęcia, że naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 3 prd było "oczywiste", natomiast co najmniej za przedwczesną uznaje konkluzję z tego wynikającą, że przesądza to o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Odnosząc się najpierw do tego pierwszego zagadnienia, zauważyć należy, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji o rejestracji pojazdu, w zakresie istotnym dla rozpoznawanej sprawy – rejestracji ciągnika rolniczego - dokumentem stwierdzającym dopuszczenie do ruchu był i jest dowód rejestracyjny (art. 71 ust.1 prd). Przepis art. 72 prd zawiera katalog dokumentów stanowiących podstawę do rejestracji, przy czym w odniesieniu do dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 3, stanowi, że wymagania te nie dotyczą pojazdu, który był już zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art. 72 ust. 2 pkt 1 prd). Żaden z przywołanych przepisów regulujących dopuszczenie do ruchu pojazdu, czy też dokumentów wymaganych do jego rejestracji, nie odsyła ani też nie posługuje się pojęciem "nowego pojazdu", do którego odnosi się i Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarżący kasacyjnie. Skoro w tej sprawie, wyłączenie, o którym mowa w art. 72 ust. 2 pkt 1 prd, nie miało zastosowania, to nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że w świetle przepisów obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 r. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 167/2013 z dnia 5 lutego 2013 r. w sprawie homologacji i nadzoru rynku pojazdów rolniczych i leśnych (Dz.U.UE.L.2013.60.1 z dnia 2 marca 2013 r.; dalej: rozporządzenie nr 167/2013), dokument o którym mowa w art. 72 ust.1 pkt 3 prd był wymagany przy rejestracji ciągnika rolniczego. Rozporządzenie to definiuje pojęcie nowego pojazdu (pojazd, który nigdy wcześniej nie był rejestrowany ani dopuszczony) i pojęcie dopuszczenia, które oznacza "pierwsze wykorzystanie w Unii pojazdu" (odpowiednio art. 3 pkt 37 i pkt 40 rozporządzenia). Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 38 omawianego rozporządzenia rejestracja oznacza administracyjne zezwolenie na dopuszczenie pojazdu, w tym do ruchu drogowego. Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście dostrzega to, że przed wejściem w życie rozporządzenia nr 167/2013, w okresie obowiązywania Dyrektywy 2003/37/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie homologacji typu ciągników rolniczych i leśnych omawiane zagadnienie budziło wątpliwości interpretacyjne, które zostały rozstrzygnięte wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości z 15 czerwca 2017 r. C-513/15, który przesądził w punkcie 1 wyroku, że dyrektywa powinna być interpretowana w ten sposób, że wprowadzenie do użytku i zarejestrowanie w państwie członkowskim używanych ciągników przywiezionych z państwa trzeciego jest uzależnione od spełnienia wymogów technicznych przewidzianych w tej dyrektywie. Jednakże orzeczenie to i powstałe wątpliwości obejmowały, co raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, inny stan prawny, a obowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia nr 167/2013 są w tej kwestii jednoznaczne, o czym już była mowa. W rozpoznawanej sprawie należało zatem dokonać wykładni art. 72 ust.1 pkt 3 w związku z ust. 2 pkt 1 prd i omówionych powyżej przepisów rozporządzenia unijnego. Rezultat tej wykładni przy zastosowaniu reguł językowych i systemowych jest jednoznaczny i w istocie niesporny – dokument, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 3 prd był wymagany, dla uzyskania decyzji o rejestracji ciągnika rolniczego. "Skomplikowany proces wykładni" eksponowany tak w skardze kasacyjnej, jak i przez organ, którego działanie kontrolował Sąd I instancji (pomijając trafność oceny "skomplikowania") nie jest tym samym co istotne wątpliwości interpretacyjne, ograniczające możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 kpa i do których odnoszą się powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Istotne wątpliwości interpretacyjne występują wówczas, gdy na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w znacznej mierze przeciwstawne wyniki wykładni i gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności. Istotne wątpliwości interpretacyjne w powyżej zaprezentowanym rozumieniu w tej sprawie nie wystąpiły. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wynik kontroli zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji był zgodny z prawem, i należało ją uchylić. Tożsame argumenty przemawiają za przyjęciem, że skarga kasacyjna kwestionująca w istocie "oczywistość" naruszenia przepisów prawa nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że o ile istotne wątpliwości interpretacyjne ograniczają możliwość przyjęcia kwalifikowanej wadliwości decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, to przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisu jednoznacznego w swej treści nie jest i nie może być jedyną i wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygające dla uznania naruszenia prawa za rażące jest to, że rodzaj naruszenia i jego skutki powodują, iż decyzja, lub postanowienie nie mogą być zaakceptowane jako wydane przez organy praworządnego państwa (zob.: K. Glibowski w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2020 r., s. 1264 i nast., P. M. Przybysz, Komentarz do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2024.01.15 komentarz LEX/el.2024, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2024.09.01 komentarz LEX/el.2024 oraz przywołane tam orzecznictwo). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie od lat podgląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, można mówić dopiero wtedy, gdy decyzja lub postanowienie kończące postępowanie wywołuje stan istotnie niezgodny z prawem - jej funkcjonowanie w obrocie prawnym jest nie do pogodzenia z zasadą praworządności i zaufania obywatela do działań organu. Stwierdzone naruszenie prawa powinno mieć znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (zob.: wyrok NSA z 17 września 1997 r., III SA 1425/96, "Poradnik VAT" 1998, nr 3, s. 24; wyrok SN z 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95, OSNAPiUS 1995, nr 24, poz. 297; wyrok NSA z 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, "Wspólnota" 1994, nr 42, s. 16). W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji ograniczył się do dokonania oceny, czy treść przepisów art. 72 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 2 pkt 1 prd jest dostatecznie jasna, by ich naruszenie przez organ mogło być uznane za rażące. Jakkolwiek stanowisko Sądu I instancji w zakresie oczywistości naruszenia tych przepisów, jak już wyżej wskazano jest prawidłowe, to, biorąc pod uwagę powyższe rozważania, jest niewystarczające do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący w rozumieniu art.156 §1 pkt 2 kpa. Wadliwość uzasadnienia wyroku w tym zakresie pozostaje bez znaczenia dla wyniku kontroli kasacyjnej, gdyż wyrok Sądu I instancji uchylający zaskarżoną decyzję odpowiada prawu. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 orzekł jak w sentencji.