II SA/Ol 609/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przebudowy zjazdu do nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącego T. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 4 marca 2024 nr DZD-ID.7226.7.2024.KW Dyrektor Departamentu Zarządu Dróg Urzędu Miejskiego, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta (dalej jako: "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku T. G., zezwolił na przebudowę zjazdu zwykłego z ul. [...] do nieruchomości położonej na działce nr [...], w miejscu wskazanym w załączniku graficznym nr 1 do decyzji na niżej podanych warunkach: 1. Projektowany zjazd powinien posiadać między innymi wymienione poniżej parametry techniczne: 1) szerokość jezdni zjazdu oraz promienie łuków należy pozostawić bez zmian, 2) zakres przebudowy zjazdu w obrębie pasa drogowego ul. [...] należy ograniczyć się do obszaru na długości nie przekraczającej 3,0 m od granicy działki nr [...] i szerokości zjazdu, 3) pochylenie podłużne zjazdu dostosowane do ukształtowania elementów drogi, które ten zjazd przecina, nie większe niż 8,0%; 4) pochylenie poprzeczne zjazdu dostosowane do istniejącego spadku podłużnego jezdni ul. [...], 5) nawierzchnia jezdni zjazdu - twarda, 6) nie dopuszcza się ingerencji w jezdnię oraz pobocza drogi wojewódzkiej nr [...] oraz w elementy rowu wraz z wykonanym przepustem pod zjazdem, zlokalizowane w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], 7) w związku z tym, że przedmiotowy zjazd z ul. [...] na działkę nr [...] jest objęty gwarancją jakości na wykonane prace, Inwestor przebudowy zjazdu jest zobowiązany do złożenia oświadczenia o przejęciu zobowiązań gwarancyjnych dla zakresu robót pokrywających się z robotami wykonanymi w ramach inwestycji drogowej. 2. Projekt zjazdu, projekt zagospodarowania swojej działki (m.in. pod kątem budowy wystarczającej ilości miejsc postojowych dla realizowanej inwestycji), należy sporządzić na aktualnej mapie i uzgodnić z właścicielami uzbrojenia oraz po uzyskaniu wszystkich uzgodnień w tutejszym Departamencie Zarząd Dróg - należy złożyć 2 egz. projektu do uzgodnienia przed realizacją inwestycji. 3. Projekt budowy zjazdu, o którym mowa w ust. 2 niniejszej decyzji powinien ponadto zawierać: 1) plan sytuacyjny z opisaniem kolorystyki projektowanej nawierzchni i wszelkimi projektowanymi rzędnymi, pochyleniami, wymiarami itp., 2) niweletę zjazdu (ewentualnie spadki pokazane na planie sytuacyjnym), w tym odwodnienie zjazdu, 3) przekrój zjazdu (poprzeczny, podłużny) w miejscach charakterystycznych, 4) szczegół konstrukcji połączenia zjazdu z poboczem - jeśli takie elementy drogi występują, 5) inne przekroje oraz szczegóły wchodzące w zakres opracowania, 6) opis techniczny ze szczególnym uwzględnieniem: a) zapisu, że w przypadku uszkodzenia istniejących nawierzchni ulicy, należy wystąpić do DZD z wnioskiem o uzyskanie warunków na odtworzenie uszkodzonej nawierzchni, b) powierzchni zjazdu, przebudowywanych elementów drogi, w tym zjazdu, poboczy itp. w granicach pasa drogowego w m2. 4. Wody opadowe z działki inwestora nie mogą spływać na drogę publiczną, odwodnienie działki inwestora należy zagospodarować w rejonie jego działki lub uzyskać zgodę od właściciela sieci na odprowadzenie wód opadowych do kanalizacji deszczowej, jeśli jest taka możliwość. 5. Koszt budowy (przebudowy) lub modernizacji urządzeń, nawierzchni w pasie drogowym związanych z realizacją zadania (inwestycji) ponosi inwestor, na którym spoczywa również obowiązek wykonania wszelkich prac. W przypadku kolizji zjazdów, układu drogowego z istniejącymi urządzeniami lub sieciami w pasie drogowym, inwestor na własny koszt dokona zabezpieczenia lub przełożenia kolidującego urządzenia lub sieci. 6. Przed przystąpieniem do robót w pasie drogowym należy uzyskać w Departamencie Zarząd Dróg decyzję na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych lub zawrzeć umowę zezwalającą na prowadzenia robót. 7. Projektowany zjazd nie może naruszać prawa własności osób trzecich, a za jego naruszenia odpowiada inwestor (strona). 8. Utrzymanie zjazdu należeć będzie do użytkownika zjazdu. 9. Zezwolenie niniejsze wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od daty jego wydania zjazd nie zostanie przebudowany. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że na etapie realizacji robót budowlanych w ramach inwestycji drogowej pn.: "Budowa odcinka drogi powiatowej ulicy [...]", właściciel nieruchomości przy ul. [...] kilkukrotnie uniemożliwiał i utrudniał wykonawcy robót wykonanie przebudowy zjazdu na działkę nr [...]. Zrealizowany został możliwy do wykonania zakres prac w oparciu o zatwierdzoną dokumentację projektową, który obejmował optymalne rozwiązania geometryczne i wysokościowe dla zapewnienia pełnej funkcjonalności i osiągnięcia najlepszych warunków eksploatacyjnych i nawiązania się do projektowanej niwelety jezdni. W trakcie wykonywania robót budowlanych zadania "Budowy ul. [...]" geometria przedmiotowego zjazdu została dostosowana do obowiązujących przepisów poprzez wykonanie nowej konstrukcji zjazdu oraz nawierzchni zjazdu. Ponadto zostały wprowadzone rozwiązania dodatkowe, które poprawiły warunki eksploatacyjne i funkcjonalne zjazdu, w tym ograniczyły napływ wód opadowych z jezdni drogi wojewódzkiej. Utrzymanie lub zmniejszenie spadku podłużnego do granicy pasa drogowego wymaga ingerencji w działkę nr [...] poprzez jej wyniesienie w bezpośrednim sąsiedztwie połączenia z pasem drogowym. Na powyższe roboty właściciel działki nr [...] nie wyrażał zgody na etapie realizacji inwestycji drogowej. Wykonana inwestycja drogowa, która obejmowała m. in. przebudowę zjazdu zgodnie z oświadczeniem projektanta i kierownika budowy została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną. Po zakończeniu inwestycji drogowej i przedłożeniu wymaganych dokumentów do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ ten wydał pozwolenie na użytkowanie dla inwestycji drogowej. Organ I instancji stwierdził, że przebudowany podczas inwestycji zjazd umożliwia jego prawidłowe użytkowanie przy zachowaniu funkcjonalności, warunków eksploatacji i bezpieczeństwa, w stanie nie gorszym niż przed przebudową drogi. Wnioskodawca określił we wniosku konieczność przebudowy zjazdu w zakresie zmiany wykorzystania swojej nieruchomości na potrzeby prowadzenia działalności gospodarczej. Działka inwestora, do której prowadzi zjazd zlokalizowana jest poniżej rzędnych drogi. W związku z koniecznością zachowania niwelety drogi, roboty w obrębie jezdni mogą spowodować naruszenie jej konstrukcji i prowadzić do przyspieszonej degradacji konstrukcji drogi. Biorąc pod uwagę powyższe organ ustalił, że zakres przebudowy zjazdu w obrębie pasa drogowego ul. [...] powinien ograniczyć się do obszaru na długości nie przekraczającej 3,0 m od granicy działki nr [...] i szerokości zjazdu, co pozwoli na zrealizowanie prac określonych we wniosku przez wnioskodawcę. T. G. (dalej jako: "skarżący") wniósł odwołanie od powyższej decyzji w zakresie warunków określonych pkt 1.7, 2, 3 i 5. Zdaniem skarżącego warunki te nie mają podstaw prawnych i są nadużyciem. Wskazał, że w pkt 1.7 zarząd dróg żąda od wnioskodawcy oświadczenia o przejęciu na siebie nieokreślonych prawnych zobowiązań. Warunki gwarancyjne wynikają z umowy objętej najczęściej tajemnicą handlową i wnioskodawca nie zna jej treści. Podniósł, że zjazd nie został wykonany zgodnie z projektem i przepisami budowlanymi (na dowód załączył opinię techniczną z 1 lutego 2024 r.), a i tak to wnioskodawca musi doprowadzać zjazd do odpowiedniego stanu, umożliwiającego jego użytkowanie. Skarżący wyraził niezrozumienie dla treści zawartych w pkt 2 i 3. Dlaczego organ żąda od niego 2 egzemplarzy projektu, dlaczego ma określać kolory i kto decyduje jakie są "inne przekroje oraz szczegóły wchodzące w zakres opracowania?" W zakresie warunku z pkt 5, wskazującego, że to wnioskodawca poniesie koszty przebudowy zjazdu, skarżący podniósł, że kierował do zarządcy drogi bezskuteczne wezwania doprowadzenia zjazdu do stanu zgodnego z przepisami. Wystosował pismo przedprocesowe zapowiadające roszczenie o zwrot kosztów przebudowy zjazdu. Wobec tego wskazana klauzula jest niedopuszczalna. Zgodnie z prawem spór taki rozstrzygnie odpowiedni sąd w procesie cywilnym, a zarządca drogi nie może warunkować wydania decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu brakiem roszczenia do niego o zwrot kosztów. Dodatkowo skarżący zaprzeczył twierdzeniu organu, że utrudniał przebudowę zjazdu. Stwierdził, że sugerowanie jego winy za nieprawidłowości w obiekcie budowlanym jest próbą ukrycia niewłaściwego nadzoru nad procesem inwestycyjnym. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 24 czerwca 2024 r. nr Rep.689/DP/24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy mające w sprawie zastosowanie. Stwierdziło, że organ I instancji słusznie wskazał inwestora jako ponoszącego koszty przebudowy. Wynika to wprost z przepisu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 320). Zgodnie z tym przepisem koszt budowy zjazdu z drogi publicznej obciąża właściciela nieruchomości położonych przy drodze publicznej. To właściciel powinien przygotować i zrealizować inwestycję własnym staraniem oraz kosztem. W zakresie zakwestionowanego pkt 2 i 3 decyzji Kolegium przytoczyło stanowisko organu I instancji z pisma przewodniego przekazującego akta sprawy. Wskazało, że wymóg określony w ust. 2 i ust. 3 decyzji, tj. obowiązek sporządzenia przez stronę projektu przebudowy zjazdu oraz uzyskanie jego uzgodnienia przez zarządcę drogi wynika z art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Przedmiotowy zjazd znajduje się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w części, której przebudowa była przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta nr 1/2022 z dnia 27.07.2022 r. znak DUA-A.6740.2.1.2022.WŻ zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Ingerencja w przebudowany w ramach ww. inwestycji zjazd nie może powodować pogorszenia funkcjonalności zarówno samego zjazdu wraz z jego powiązaniem z jezdnią drogi wojewódzkiej ani wpływać negatywnie na funkcjonalność, bezpieczeństwo i stan techniczny pozostałych elementów drogi zlokalizowanych w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Stawiany stronie wymóg dotyczący przedłożenia projektu zjazdu ma na celu dokonanie oceny przez organ prawidłowości rozwiązań i spełnienie ww. przesłanek. Mając powyższe na względzie, zarządca drogi przed wydaniem zgody na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania robót budowlanych przebudowy zjazdu powinien zatwierdzić techniczne rozwiązania projektowe w tym zakresie, które po zakończeniu przebudowy podlegać będą odbiorowi. Stopień szczegółowości opracowania projektowego w zakresie przebudowy zjazdu powinien umożliwiać dokonanie przez zarządcę drogi pełnej oceny prawidłowości rozwiązań technicznych, w tym w zakresie jego powiązania z istniejącymi elementami drogi. Złożenie projektu do uzgodnienia w 2 egzemplarzach pozwala na pozostawienie uzgodnionego egzemplarza w aktach zarządcy drogi, drugi egzemplarz planowany jest do przekazania wnioskodawcy. Wskazano, że przebudowa zjazdu z drogi wojewódzkiej wiąże się z koniecznością dokonania zgłoszenia tych prac, w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego. Zgodnie z wnioskiem strony, po przebudowie zjazdu planowana jest zmiana sposobu wykorzystania nieruchomości działki nr [...] z celów mieszkaniowych na działalność gospodarczą. Uwzględniając zapisy art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmiana taka wymaga uzgodnienia z zarządcą drogi w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Strona we wniosku nie wskazała czy zagospodarowanie działki [...] w związku ze zmianą sposobu użytkowania ulegnie zmianie i czy ta zmiana będzie miała wpływ na zmianę w zakresie włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. W ocenie Kolegium przytoczone stanowisko organu I instancji jest zgodne z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ ma podstawy prawne do żądania przedłożenia projektu zagospodarowania działki, wynika to bowiem z przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 29 ust. 3 pkt 2). Organ uzasadnił również kwestię ilości egzemplarzy dokumentów. W ocenie Kolegium organ słusznie zastrzegł w skarżonej decyzji w pkt 1.7 decyzji obowiązek złożenia przez inwestora oświadczenia o przejęciu zobowiązań gwarancyjnych dla zakresu robót pokrywających się z robotami wykonanymi w ramach inwestycji drogowej. Organ odwoławczy zaznaczył, że droga wraz z przedmiotowym zjazdem została w ostatnim czasie wyremontowana i jest objęta gwarancją wykonawcy do dnia 2 października 2028 r. Informacja dotycząca zapisów umowy pomiędzy organem a wykonawcą robót wskazuje, że została na drogę udzielona gwarancja na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 578 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610 ze zm.) jeżeli w gwarancji inaczej nie zastrzeżono, odpowiedzialność z tytułu gwarancji obejmuje tylko wady powstałe z przyczyn tkwiących w sprzedanej rzeczy. Powyższe wskazuje, iż gwarancja ta nie obejmuje wad powstałych np. podczas wykonywania przebudowy. Oczywistym jest więc, że organ wydając zezwolenie na ingerencję w wyremontowaną część drogi będzie dążył do objęcia tego fragmentu gwarancją za ewentualne uszkodzenia powstałe w wyniku nieprawidłowo przeprowadzonej przebudowy, gdyż utraci na ten fragment gwarancję wykonawcy. Mając na względzie powyższe Kolegium uznało zarzuty odwołania za niezasadne. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się zobowiązania Kolegium do uchylenia decyzji organu I instancji zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Zarzucił Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego i bezkrytyczne powtarzanie wywodów organu I instancji. Wskazał, że art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nakazuje pouczyć o obowiązku uzgodnienia projektu, o ile projekt jest wymagany. Wskazał na niezgodną z prawdą tezę organu I instancji i przytoczoną przez Kolegium, że konieczność przebudowy zjazdu zgodnie z wnioskiem jest spowodowana zmianą sposobu użytkowania. Z wniosku jasno wynika, że przebudowa zjazdu jest konieczna, aby można było go bezpiecznie i komfortowo użytkować, ponieważ po jego ostatniej przebudowie zjazd nie został wykonany zgodnie z projektem i przepisami budowlanymi. Skarżący wyjaśnił, że działka [...] jest zabudowana budynkiem handlowo-usługowym, zjazd przed przebudową był zjazdem publicznym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca1999 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1643), projekt przebudowy drogi również wskazywał ten zjazd jako publiczny, co widać chociażby po wymiarach zjazdu. Zjazd wcześniej spełniał wymogi do prowadzenia działalności gospodarczej na terenie nieruchomości, po przebudowie drogi również powinien zgodnie z projektem spełniać te wymogi. Organ I instancji ma wiedzę o stanie faktycznym, tym bardziej, że w 2023 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z donosem, że skarżący zmienił sposób użytkowania budynku (skarżący mieszka w budynku handlowo-usługowym). PINB stwierdził, że "nie doszło do zmiany warunków: bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnych, ochrony środowiska, jak również do zmiany wielkości i układu obciążeń przy zmianie funkcji budynku. Tym samym nie doszło do zmiany użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane". Czyli jak skarżący będzie miał wolę przywrócić obiektowi jego pierwotną funkcję, to nie będzie to zmiana użytkowania budynku w rozumieniu Prawa budowlanego i nie będzie miał obowiązku zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uzgadniać tego z zarządcą drogi. Skarżący podkreślił, że ten sam zarządca drogi przebudował rzeczony zjazd nadając mu parametry odpowiadające prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie nieruchomości, a teraz twierdzi, że jak ma być prowadzona jakaś działalność gospodarcza na terenie nieruchomości, to potrzebna jest przebudowa i jakieś specjalne wymagania do spełnienia. Konieczność przebudowy, zgodnie z wnioskiem, wynika z wskazanych tam faktów - zjazd jest niedokończony (trzeba go dobudować do granicy działki), spadek podłużny jest za duży (niezgodny z przepisami), co powoduje utrudnienia wyjazdu i napływ wód nawierzchniowych z pasa drogowego na nieruchomość skarżącego, na zjeździe przed granicą nieruchomości jest garb, który powoduje dyskomfort i w pewnych okolicznościach zawadza o podwozie pojazdu. Skarżący wskazał, że we wniosku o przebudowę zajazdu nie pisałby nic o użytkowaniu nieruchomości, ale jest określony druk i w miejscu jak jest teraz wykorzystywana nieruchomość - wpisał zgodnie z prawdą na cele mieszkaniowe, natomiast w następnym punkcie "po przebudowie zjazdu sposób wykorzystania ww. nieruchomości ulegnie zmianie polegającej na:" - wpisał działalność gospodarcza. Skarżący zaznaczył, że wcześniej część nieruchomości była wykorzystywana do celów działalności gospodarczej (sprzedaż nagrobków) i płacił tytułem tego odpowiednio większy podatek od nieruchomości i nie wyklucza, że w przyszłości działalność gospodarcza będzie tu prowadzona. Stwierdził, że jeżeliby wpisał w tym puncie funkcję mieszkaniową, to zarządca drogi pewnie wpisałby w decyzji parametry techniczne dla takiej kategorii zjazdu (przykładowo szerokość 4 m nie 6 m), musiałby przebudowywać cały zjazd, na nieruchomości nie można by było prowadzić działalności, a funkcje budynku, dla jakich został zaprojektowany i wykonany - nie mogłyby być wykorzystane i to właśnie spowodowałoby zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego bezprawne jest żądanie przez zarządcę drogi projektu zagospodarowania nieruchomości, projektu zjazdu ze szczegółowymi elementami (których to organ nie żądał od projektu przy realizacji inwestycji drogowej). W kwestii nałożenia na wnioskodawcę obowiązku o przejęciu zobowiązań gwarancyjnych i ponoszenia kosztów przebudowy, skarżący wskazał, że organ I i II instancji potwierdzają prawidłowość wykonania zjazdu. Zakwestionował dopuszczalność rozstrzygania sporu cywilnoprawnego w postępowaniu o zezwolenie na przebudowę zjazdu. Oświadczył, że gdyby wiedział, że w tym postępowaniu mają zapaść rozstrzygnięcia dotyczące prawidłowości wcześniejszego procesu budowlanego, przedstawiłby więcej dowodów na nieprawidłowości w tym względzie. Podkreślił, że pozostaje w sporze z zarządcą drogi o prawidłowość wykonania zjazdu. W piśmie przedprocesowym wyraźnie zapowiedział roszczenia za przebudowę zjazdu. To sąd cywilny rozstrzygnie, kto poniesie koszt przebudowy zjazdu, rozstrzygnięcie tej kwestii decyzją administracyjną jest niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący poparł skargę. Dodatkowo podniósł, że prace na zgłoszenie nie podlegają odbiorowi, nie potrzeba projektu zagospodarowania terenu. Zarzucił, że organ żąda nieokreślonych uzgodnień. Uczestniczka postępowania poparła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że obowiązujące od 21 września 2022 r. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1518) klasyfikuje zjazdy jako zwykłe, techniczne i awaryjne (§ 55). Zgodnie z § 54 ust. 1 tego rozporządzenia połączenie jezdni z nieruchomością gruntową usytuowaną poza pasem drogowym projektuje się jako jedno- lub dwukierunkowy zjazd . Tym samym w obecnym stanie prawnym nie wyróżnia się już zjazdów publicznych (do nieruchomości na której prowadzona jest lub planowana jest działalność gospodarcza) i indywidualnych. Podział taki wskazywał § 76a rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r. poz. 124). Rozporządzenie to utraciło moc na podstawie art. 66 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1411), z dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Obowiązujące rozporządzenie w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych nie określa w sposób konkretny parametrów zjazdu. Zgodnie z § 56 ust. 2 tego rozporządzenia parametry geometryczne zjazdu, wyjazdu lub wjazdu powinny umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego oraz uwzględniać uwarunkowania wynikające z ruchu pieszych, osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, rowerów, hulajnóg elektrycznych lub urządzeń transportu osobistego. Parametry geometryczne dwukierunkowego zjazdu powinny dodatkowo umożliwiać przejazd pojazdu miarodajnego z zachowaniem bezpiecznej odległości między wymijającymi się pojazdami. Nie budzi wątpliwości Sądu, że powodem wystąpienia o zezwolenie na przebudowę zjazdu nie była zmiana sposobu użytkowania działki inwestora, co wskazywały organy, ale poprawa użyteczności zjazdu w związku z realizacją inwestycji drogowej. Skarżący we wniosku skonkretyzował na czym będą polegały planowane roboty budowlane: podniesieniu poziomu powierzchni w części przylegającej do posesji, wykonaniu odwodnienia liniowego przy granicy nieruchomości, przedłużeniu nawierzchni kostką betonową do granicy nieruchomości. Skarżący zaznaczył, że część zjazdu przy jezdni, lokalizacja, geometria i podbudowa zjazdu, przepust – pozostaną bez zmian. Stosownie do wniosku organ I instancji orzekł w pkt 1.1 zezwolenia, że szerokość jezdni zjazdu oraz promienie łuków należy pozostawić bez zmian i ograniczył zakres przebudowy do obszaru na odległości nieprzekraczającej 3,0 m od granicy działki skarżącego. W związku z tym jest oczywiste, że skarżący nie może wyjść robotami budowlanymi poza ten obszar. Zbyteczne było więc zastrzeganie w pkt 1.6 sentencji decyzji, że nie dopuszcza się ingerencji w jezdnię. Skarżący zaznaczył, że nie ma takiego zamiaru. Warunek z pkt 1.6 sentencji jest niedopuszczalny też z tego powodu, że zezwalając na przebudowę zjazdu zarządca drogi określa tylko parametry techniczne zjazdu i zamieszcza pouczenie o obowiązku: 1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; 2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zjazdu - o ile projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlanego jest wymagany. Wynika to jednoznacznie z treści art. 29 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że w zezwoleniu na przebudowę zjazdu "określa się" parametry techniczne i zamieszcza pouczenie. W ten sposób ustawodawca wskazał co może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji zezwalającej na przebudowę zjazdu. Zastrzeżenie w zezwoleniu na przebudowę zjazdu warunków, które nie dotyczą określenia parametrów technicznych jest oczywiście sprzeczne z tym przepisem, a tym samym niedopuszczalne. Dlatego słusznie skarżący podnosił, że warunki określone w pkt 1.7, 2, 3 i 5 sentencji decyzji są bezpodstawne. Rację ma skarżący, że koszty przebudowy zjazdu (pkt 5), czy zobowiązania gwarancyjne (pkt 1.7) dotyczą kwestii cywilnoprawnych i mogą być dochodzone w postępowaniu cywilnym. Dlatego bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy, organ administracji publicznej nie może stanowić o tych kwestiach w decyzji administracyjnej. W pkt 2 sentencji decyzji organ I instancji nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia projektu zjazdu, projektu zagospodarowania działki z uzgodnieniami z właścicielami uzbrojenia. Natomiast w pkt 3 sentencji decyzji organ I instancji szczegółowo określił co powinien zawierać projekt budowlany zjazdu. Kolegium wyjaśniło, że podstawę prawną tych obowiązków stanowił art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Jak już wskazano, przepis ten określa treść pouczenia. Unormowanie to tym samym nie może stanowić podstawy do nakładania na inwestora obowiązków. Dodatkowo zasadnie skarżący podnosił, że przepis ten uzależnia przedłożenie żądanych projektów, o ile są one wymagane. Budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej jest objęta procedurą zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; Dz.U. z 2024 r. poz.725). To ustawa Prawo budowlane określa jakie dokumenty są niezbędne do dokonania zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednie szkice lub rysunki – w zależności od potrzeb, a także na zasadzie art. 30 ust. 2 pkt 3 uzgodnienia, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych. Do zgłoszenia załącza się zezwolenie na przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 3a ustawy o drogach publicznych). Na podstawie tej decyzji organ architektoniczno-budowlany oceni zakres robót i potrzebnych dokumentów. Zaznaczyć przy tym trzeba, że wydając niniejsze zezwolenie na przebudowę zjazdu, zarządca drogi w istocie potwierdził możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego w związku z przebudową zjazdu. Dlatego nie ma potrzeby ponownego uzgadniania z zarządcą drogi tej kwestii. Dodatkowo organ I instancji niezasadnie wskazuje na potrzebę uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany sposobu użytkowania terenu w myśl art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż jak akcentował skarżący i co wynika jednoznacznie z akt sprawy, przebudowa zjazdu dotyczy tylko poprawy parametrów użytkowych zjazdu, a nie zmiany przeznaczenia terenu. Z podanych wyżej przyczyn bezpodstawnie organ I instancji określił jako warunki zezwolenia również treści wskazane w pkt 4, 6, 7, 8 i 9 sentencji decyzji, które dotyczą odpowiednio zakazu odprowadzania wód opadowych na drogę, uzyskania zgody na zajęcie pasa drogowego, zakazu naruszania praw osób trzecich, utrzymania zjazdu, wygaśnięcia zezwolenia. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego, który w ramach uprawnień reformatoryjnych rozstrzygnie co do istoty sprawy zgodnie z przedstawioną przez Sąd oceną prawną, w myśl art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.