III SA/Wr 215/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , Protokolant Specjalista Paulina Białkowska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi D. w K. na akt Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 11 marca 2024 r. w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora na przejazd odcinkiem drogi serwisowej I. uchyla zaskarżony akt; II. zasądza od Marszałka Województwa Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi D. S.A. z/s w K. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest akt Marszałka Województwa Dolnośląskiego (dalej: organ) z dnia 11 marca 2024 r. nr ZZ.5230.41.2024 w przedmiocie odmowy wydania identyfikatora na przejazd odcinkiem drogi serwisowej. Z akt sprawy wynika, że strona wnioskiem z dnia 26 lutego 2024 r. zwróciła się o wydanie identyfikatorów umożliwiających poruszanie się pojazdów ciężarowych na odcinku drogi serwisowej od zjazdu z ronda na drodze wojewódzkiej nr [...] do ul. [...] w K.1. Pismem z dnia 11 marca 2024 r. organ odmówił wydania identyfikatorów. Poinformował organ, że zgodnie z Zarządzeniem nr 47/2014 Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2014 r. w sprawie określenia zasad wjazdu, poruszania się i obsługi komunikacyjnej na odcinkach dróg wojewódzkich Dolnego Śląska posiadających ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych wyrażone znakami zakazu, Identyfikatory/Zezwolenia wydawane są na drogi wojewódzkie posiadające zatwierdzoną organizację ruchu wprowadzającą pod znakami zakazu tabliczki dopuszczające ruch pojazdów z identyfikatorem. Wskazał organ, że w przypadku odcinka drogi serwisowej, którego dotyczy wniosek strony zatwierdzona organizacja ruchu nie zawiera ww. tabliczek pod znakami zakazu i z uwagi na parametry techniczne drogi serwisowej, nieprzystosowane do ruchu samochodów ciężarowych nie jest przewidziane ich wprowadzenie. W skardze do Sądu strona wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu ewentualnie stwierdzenie nieważności dokonanej czynności w zakresie odmowy wydania identyfikatora/zezwolenia umożliwiającego poruszenia się pojazdów ciężarowych na odcinku drogi serwisowej od zjazdu z ronda na drodze wojewódzkiej nr [...] do ul. [...] w K.1. Zarzuciła strona 1) naruszenie przepisu § 1 ust. 1 zarządzenia nr 47/2014 Marszałka Województwa Dolnośląskiego z dnia 16 czerwca 2014 r. (dalej: Zarządzenie) poprzez bezpodstawną odmowę wydania zezwolenia na przejazd odcinkiem drogi, posiadającym ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych wyrażone znakami zakazu; 2) naruszenie przepisu § 20 Regulaminu wydawania i użytkowania identyfikatorów uprawniających do wjazdu, poruszania się i obsługi komunikacyjnej pojazdów ciężarowych na odcinkach dróg wojewódzkich Dolnego Śląska posiadających ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych wyrażone znakami zakazu stanowiącego Załącznik do Zarządzenia poprzez brak dokonania przez organ wnikliwej analizy spełnienia warunków koniecznych dla wydania zezwolenia w realiach niniejszej sprawy, co doprowadziło do błędnego przekonania organu o zasadności wydania decyzji odmownej; 3) naruszenie przepisu § 75 ust 1, § 77 oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 roku w sprawie przepisów techniczno- budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U.2022.1518) poprzez bezpodstawne uznanie, że parametry techniczne drogi stanowić może negatywną przesłankę do wydania decyzji pomimo, że w świetle wskazanych przepisów obowiązek utrzymania odpowiedniego stanu technicznego drogi i jej nawierzchni spoczywa na zarządcy drogi; 4) naruszenie przepisu § 111 ww. rozporządzenia poprzez bezpodstawne uznanie, że parametry drogi stanowić może negatywną przesłankę do wydania decyzji pomimo, że w świetle wskazanych przepisów obowiązek utrzymania odpowiedniego stanu technicznego drogi i jej nawierzchni spoczywa na zarządcy drogi; 5) naruszenie przepisu art. 7 , 77 § 1, art 107 § 3, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 572 ze zm., dalej k.p.a.) poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i jego dowolną ocenę, brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, które potwierdzałoby zasadność wydania odmowy w zakresie wydania spółce identyfikatora/zezwolenia na przejazd oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi organ kierował się przy rozpoznawaniu sprawy, a także brak pouczenia strony co do przysługującego jej środka zaskarżenia oraz terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, że organ nie przedstawił żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za odmową, a ograniczył się jedynie do ogólnego sformułowania, że "w przypadku odcinka drogi serwisowej wymienionego we wniosku zatwierdzona organizacja ruchu nie zawiera ww. tabliczek pod znakami zakazu i z uwagi na parametry techniczne nie przystosowane do ruchu samochodów, nie jest przewidziane ich wprowadzenie". Organ nie przytoczył żadnych argumentów prawnych ani technicznych w ww. zakresie, co więcej takie stanowisko powiela mechanicznie w każdy piśmie. Stwierdziła strona, że brak wyraźnego i prawnego uzasadnienie odmowy co do złożonego wniosku nie pozwala zweryfikować prawidłowości stanowiska organu, bowiem organ nie wykonał żadnych czynności do prawidłowego rozpoznania wniosku, nie wykonał m.in. pomiarów, ani też nie dokonał rzetelnego opisu drogi, jak i nie przedstawił żadnych argumentów przemawiających za uznaniem, że wydanie identyfikatorów wpłynie na wzrost np. zagrożenia w bezpieczeństwie ruchu - powyższe sprawia, że w istocie trudno uznać by takie postępowanie kwalifikować jako rozpoznanie sprawy przez organ. Ponadto organ powołał się na organizację ruchu, która nie została skarżącej doręczona. Zdaniem strony organ nie wykazał również, który przepis zarządzenia stanowi podstawę odmowy. Wyjaśniła strona, że jest właścicielem nieruchomości położonej w m. P. przy ul. [...], na której to nieruchomości prowadzi działalność gospodarczą w postaci placówki handlowej M. Do pełnego funkcjonowania i eksploatacji placówki handlowej M. niezbędna jest systematyczna realizacja dostaw towarów za pośrednictwem samochodów ciężarowych o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 t, najczęściej typu [...], z uwagi na konieczność zapewnienia lokalnej społeczności podstawowych produktów m.in. produktów [...]. Droga objęta wnioskiem jest jedyną, która umożliwia dostawy takimi pojazdami, albowiem dojazd do M. od strony ul. [...] i [...] w m. P. jest niemożliwy z uwagi na stałą przeszkodę techniczną w postaci wiaduktu umożliwiającego przejazd pojazdów jedynie o maksymalnej szerokości do 2,5 m oraz maksymalnej wysokości do 3 m. Z uwagi na wyjątkowe położenie miejscowości P.- praktycznie na granicy z N. i C.- nie ma innej drogi krajowej umożliwiającej dostawy towarów do placówki handlowej pojazdami ciężarowymi. Na przedmiotowym fragmencie drogi ustawiony został znak drogowy zakazujący z tablicą "nie dotyczy mieszkańców i obsługi terenów rolnych", a zatem organ nie wykluczył możliwości poruszania się przez mieszkańców lub osoby obsługujące tereny rolne po tym odcinku drogi pojazdami o rzeczywistej masie całkowitej powyżej 3,5 t.. W związku z powyższym argument, że parametry techniczne nie są przystosowane do ruchu samochodów jest nieuzasadniony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest inny niż określone w art. 3 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024, poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.), akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1251 ze zm., dalej: uprd) marszałek województwa zarządza ruchem na drogach wojewódzkich, z zastrzeżeniem ust. 6. W ramach realizacji zadań zarządzającego ruchem na drogach wojewódzkich na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 784 ze zm., dalej: rozporządzenie) jest m.in. uprawniony do rozpatrywania projektów organizacji ruchu, zatwierdzania organizacji ruchu, przekazywania zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji (§ 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia). Na podstawie art. 43 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2024 r., poz. 556, dalej: osw) i art. 10 ust. 4 uprd Zarządzeniem z dnia 16 czerwca 2014 r. nr 47/2014 Marszałek Województwa Dolnośląskiego w sprawie określenia zasad wjazdu, poruszania się i obsługi komunikacyjnej na odcinkach dróg wojewódzkich Dolnego Śląska posiadających ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych wyrażone znakami zakazu, wprowadził Regulamin wydawania i użytkowania Identyfikatorów uprawniających do wjazdu, poruszania się i obsługi komunikacyjnej pojazdów ciężarowych na odcinkach dróg wojewódzkich Dolnego Śląska posiadających ograniczenia ruchu pojazdów ciężarowych wyrażone znakami zakazu, stanowiący załącznik do ww. zarządzenia. Jak wskazano w § 1 ust. 1 zarządzenia wprowadzenie regulaminu nastąpiło w celu ochrony dróg wojewódzkich na terenie Dolnego Śląska przed degradacją i dewastacją oraz dla poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego. A w § 1 ust. 2 przewidziano, że regulamin obowiązuje na drogach wojewódzkich Dolnego Śląska, których zarządcą jest Zarząd Województwa Dolnośląskiego, posiadających zatwierdzoną organizację ruchu wprowadzającą pod znakami zakazu tabliczki dopuszczające ruch pojazdów z identyfikatorem. § 2 stanowi, że wykonanie zarządzenia powierza się Dyrektorowi Dolnośląskiej Służby Dróg i Kolei we Wrocławiu. Z treści regulaminu wynika z kolei, że Regulamin obowiązuje na drogach wojewódzkich Dolnego Śląska, których zarządcą jest zarząd województwa, posiadających zatwierdzoną organizację ruchu wprowadzającą pod znakami zakazu tabliczki dopuszczające ruch pojazdów z identyfikatorem wydanym przez zarząd drogi (§ 2). Identyfikatory wydawane są na podstawie uzasadnionego i udokumentowanego wniosku. A w § 20 przewidziano, że Właściwy organ ma prawo odmówić wydania Identyfikatora w szczególności w następujących wypadkach: 1) korzystania z uprzednio wydanego Identyfikatora niezgodnie z jego przeznaczeniem i ustaleniami; 2) stwierdzenia braku istnienia podstawy do wydania Identyfikatora; 3) uznania przez organ wydający, że podany w uzasadnienia wniosku cel wjazdu i postoju jest nieprawdziwy, bądź nieaktualny; 4) negatywnej opinii organów kontrolujących (Policji, Straży Miejskiej lub Gminnej, Inspekcji Transportu Drogowego) dotyczącej użytkowania wcześniej wydanych Identyfikatorów (identyfikatora); 5) jeżeli wniosek jest niekompletny i nie zawiera wszystkich danych. Z akt wynika, że w sprawie organ odmówił wydania identyfikatora powołując się na dwie kwestie: po pierwsze, że w przypadku odcinka drogi serwisowej wymienionego we wniosku zatwierdzona organizacja ruchu nie zawiera tabliczek dopuszczających ruch pojazdów z identyfikatorem pod znakami zakazu i po drugie, że z uwagi na parametry techniczne drogi serwisowej nieprzystosowane do ruchu samochodów ciężarowych nie jest przewidziane ich wprowadzenie. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu nie spełnia wymogów w zakresie jego uzasadnienia. Przypomnieć należy, że uzasadnienie aktów z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, winno spełniać rolę informacyjną, edukacyjno-perswazyjną w stosunku do ich adresatów i umożliwiać kontrolę ich poprawności. A ponadto akty takie muszą poddawać się kontroli Sądu, który winien znać motywy, jakimi kierował się organ wydając określony akt lub podejmując czynność. Zdaniem Sądu zaskarżony akt uchyla się spod kontroli. Na podstawie akt sprawy i treści samego aktu nie można dokonać oceny jego legalności. Przede wszystkim, co słusznie wskazała strona organ nie podał postawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, ale co najistotniejsze w aktach sprawy brak jest zatwierdzonej organizacji ruchu na jaką powołuje się organ, co uniemożliwia weryfikację wystąpienia przesłanki na jaką powołuje się organ, tj. że w przypadku odcinka drogi serwisowej wymienionego we wniosku zatwierdzona organizacja ruchu nie zawiera tabliczek dopuszczających ruch pojazdów z identyfikatorem pod znakami zakazu. Nieweryfikowalne są również twierdzenia organu dotyczące parametrów technicznych drogi serwisowej nie przystosowanej do ruchu pojazdów ciężarowych. Powyższe twierdzenie organu nie znajduje żadnego rozwinięcia ani w treści odmowy ani w aktach sprawy. Zwraca Sąd uwagę, że § 20 regulaminu zawiera sformułowanie, że organ ma prawo odmówić wydania identyfikatora "w szczególności w następujących wypadkach:", a zatem jest to katalog otwarty przyczyn, jakie mogą uzasadniać odmowę wydania identyfikatora, co nie oznacza jednak, że organ jest zwolniony z właściwego uzasadnienia i wyjaśnienia przyjętej przyczyny odmowy. Jak również udokumentowania swoich twierdzeń. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji wykazującej zaistnienie okoliczności, na które powołał się organ. Ponownie rozpatrując wniosek organ dokona jego oceny z uwzględnieniem stanowiska Sądu oraz Regulaminu wydawania identyfikatorów, a także uzasadni i udokumentuje podjęte rozstrzygnięcie w sposób umożliwiający zapoznanie się z jego motywami. Biorąc powyższe pod uwagę, ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego aktu Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a.