I OSK 2061/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 16 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 147/20, w sprawie ze skargi D. P., na decyzję Wojewody Mazowieckiego, z dnia 15 listopada 2019 r. nr 3685/2019, w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość, , oddala skargę kasacyjną., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 listopada 2020 r. oddalił skargę D. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 15 listopada 2019 r. nr 3685/2019 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Nieruchomość położona w Warszawie w rejonie ulic [...] (dawna ul. [...]), ozn. hip. [...] o pow. 495 m2 objęta jest działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Obecnie grunt przedmiotowej nieruchomości stanowi własność m.st. Warszawy. Poprzednim jego właścicielem była S. C. Dawna właścicielka złożyła w wyznaczonym dekretem z dnia 26 października 1945 r. terminie wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). Orzeczeniem z dnia 11 stycznia 1960 r. Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania użytkowania do gruntu ww. nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 29 października 2000 r., stwierdziło nieważność w/w decyzji z 11 stycznia 1960 r. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 1 marca 2004 r., umorzono - na wniosek strony - postępowanie wszczęte wnioskiem z 15 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) gruntu przedmiotowej nieruchomości. W dniu 19 maja 2003 r.) E. C.(spadkobierczyni dawnej właścicielki) wystąpiła o ustalenie w trybie art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzją z 7 września 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania wnioskowanego odszkodowania. Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z 9 czerwca 2009 r. D. P. (spadkobierczyni E. C.) ponowiła wniosek z 19 grudnia 2003 r. o przyznanie odszkodowania. Decyzją z 12 czerwca 2018 r. Prezydent m.st. Warszawy ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania strony Wojewoda Mazowiecki decyzją z 15 listopada 2019 r. utrzymał w mocy ww. decyzję z 12 czerwca 2018 r. Wojewoda stwierdził, że w przedmiotowej sprawie spełniona została pierwsza z przesłanek uzyskania odszkodowania za nieruchomość wyznaczonych przez art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej jako: u.g.n.), czyli możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W kwestii drugiej przesłanki tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji o utracie faktycznej możliwości władania sporną nieruchomością przed tą datą. Wojewoda uznał, że znajduje ono potwierdzenie w dokumentacji planistycznej inwestycji budowy osiedla mieszkaniowego "O." realizowanego przez W., takiej jak: pozwolenia na budowę oraz dokumentacji wykonawczej i zawierającej postęp prac realizacyjnych, takiej jak: kwestionariusz dla robót budowlanych oraz zdjęcia lotnicze, wykonane przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji właściwie orzekł o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wobec niespełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nią przez dawnych właścicieli po dniu 5 kwietnia 1958 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. P. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). W uzasadnieniu wskazał, ze przepis art. 215 u.g.n. przewiduje dwa kryteria, od których uzależnione jest uzyskanie odszkodowania: po pierwsze - działka (zabudowana lub niezabudowana), przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, po drugie - poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Sąd I instancji za bezsporne uznał zaistnienie pierwszej z przesłanek zawartej w art. 215 ust. 2 u.g.n. Stwierdził jednak, że nie została spełniona druga z ww. przesłanek wymagająca, aby poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy omawiana nieruchomość objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, stanowi w znacznej części teren między blokami o adresach [...]. Wymienione bloki mieszkalne powstały w latach 1949 - 1964 w ramach budowy osiedla mieszkaniowego "O." realizowanego przez W., a następnie zostały przejęte przez Spółdzielnię Mieszkaniową "M.". Budowa osiedla oparta została o promesę z 6 marca 1948 r. Z kopii pozwoleń na budowę poszczególnych budynków, wynika, że bloki o adresach [...] (blok oznaczony jako [...]) i [...] (blok oznaczony jako [...]) powstały w oparciu o indywidualne pozwolenia na budowę wydane przez Wydział Inspekcji Budowlanej 9 lipca 1948 r. Ponadto z kwestionariusza dla robót przy budowie budynku [...] przy ul. [...], wynika, że rozpoczęcie robót nastąpiło 19 kwietnia 1948 r. i roboty te zostały zakończone 22 marca 1949 r. W dniu 25 kwietnia 1951 r. W. wystąpiła o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku oznaczonego jako IG. W ocenie Sądu I instancji, na podstawie informacji z rejestru budynków organy prawidłowo także ustaliły, że znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki hipotecznej [...] budynki mieszkalne zostały pobudowane: blok przy [...] w 1949 r., blok przy al. [...] w 1950 r. Jak wynika z pisma z 28 marca 2006 r. Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu 1-01- 17 znajdują się dwa obiekty użytkowe: - lokal użytkowy usytuowany w piwnicy budynku mieszkalnego [...], znajdujący się częściowo poza obrysem budynku, jednak stanowi jego integralną cześć i został wybudowany jako jedna inwestycja z budynkiem mieszkalnym w 1949 r., - garaż powstały w wyniku adaptacji komórki (szopy) postawionej systemem gospodarczym przez b. Przedsiębiorstwo D." w latach 50-tych ubiegłego wieku. Powyższe informacje, znajdują również potwierdzenie w zdjęciach lotniczych wykonanych w 1953 roku, na których jednoznacznie widać istniejącą zabudowę tj. bloki o adresach [...] oraz przy [...]. Także ze zdjęcia przesłanego przez Wojskowe Biuro Historyczne wynika, że teren pomiędzy budynkami posadowionymi na przedmiotowej nieruchomości jest zagospodarowany z urządzonymi ciągami komunikacyjnymi. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że jako teren osiedlowy położony pomiędzy budynkami mieszkalnymi, pomiędzy którymi (tj. blokami o adresach: [...], [...]) istniała niewielka odległość oraz których termin budowy zawierał się w zbliżonym okresie czasu - cała działka hipoteczna została zajęta podczas prowadzenia prac budowlanych. Powyższe ustalenia organów poparte są stosowną dokumentacją lokalizacyjną i dają podstawę do stwierdzenia, że utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością hipoteczną [...] o pow. 495 m2 przez dawnych właścicieli, nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W konsekwencji, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organów obu instancji, że wobec niespełnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca zarzucając Sądowi I instancji: 1) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów prawa materialnego - art. 215 ust. 2 u.g.n. poprzez błędne zastosowanie skutkujące błędnym uznaniem, iż właściciele lub ich następcy utracili możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na treść wyroku i prowadzących do oddalenia skargi, a wyrażonych w 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Wojewodę Mazowieckiego przepisów prawa procesowego, tj.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. - mające wpływ na jej treść, polegające na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego, dowolną jego ocenę oraz oparcie ustaleń o kopie dokumentów, którym nie można nadać przymiotu dowodu skutkujące błędnym uznaniem, iż właściciele lub ich następcy utracili możliwość władania przedmiotową nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w każdym przypadku – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Nadto skarżąca kasacyjnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi: 1. pisma Biura Odbudowy Stolicy z dnia 20 sierpnia 1946 r.; 2. zaświadczenia z 29 grudnia 1947 r.; 3. pisma Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej Warszawa [...] z 10 września 1957 r. - na okoliczność faktycznego władania gruntem przez właścicieli przed 5 kwietnia 1958 r. oraz utraty możliwości faktycznego władania gruntem 11 stycznia 1960 r. Naczelny sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu I instancji była decyzja Wojewody Mazowieckiego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Warszawy odmawiającą ustalenia odszkodowania. Materialnoprawną podstawą ww. decyzji Prezydenta był art. 215 ust. 2 u.g.n.. Zgodnie z tym przepisem, aby można było ustalić odszkodowanie za utracony grunt nieruchomości (...) (działkę), spełnione muszą być następujące przesłanki: 1) działka musiała podlegać działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, 2) mogła być przed dniem jego wejścia w życie (tj. przed 21 listopada 1945 r.) przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, 3) poprzedni jej właściciel i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Ponieważ wskazane w art. 215 ust. 2 u.g.n. przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie, brak dopełnienia jednej z nich skutkować musi odmową ustalenia odszkodowania. W konsekwencji tego prawidłowo zrekonstruowany stan faktyczny, umożliwiający podjęcie na gruncie owego przepisu zgodnego z prawem rozstrzygnięcia musi odpowiedzieć na pytanie, czy istotnie owe przesłanki się ziściły. W przedmiotowej sprawie, wbrew autorowi kasacji, zgodzić należało się sądem i organami, że doszło do utraty możliwości faktycznego władania nieruchomością przez dotychczasowego właściciela już przed 5 kwietnia 1958 roku. . "Faktyczna możliwość władania", o której mowa w tym przepisie odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny mógł realnie korzystać z nieruchomości. Nie chodzi przy tym jedynie o efektywne z niej korzystanie, czyli czynienie użytku z gruntu, ale istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku. Hipoteza tej części normy prawnej zawartej w art. 215 ust.2 u.g.n. obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel przed 5 kwietnia 1958 r. pozbawiony został realnej możliwości korzystania z gruntu. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że organy nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowo ustalony stan faktyczny. Autorowi kasacji nie udało się podważyć ustaleń faktycznych, nie wykazał, aby w postępowaniu administracyjnym pominięto istotne dla wyniku sprawy dowody, by zaniechano zwrócenia się do konkretnych organów, czy instytucji. Przeprowadzona w postępowaniu administracyjnym ocena dowodów odbyła się w kontekście całego materiału znajdującego się w aktach. W okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić należało się z argumentacją przedstawioną w kontrolowanym uzasadnieniu co do tego, że fakt pobudowania pierwszych bloków mieszkalnych uniemożliwił dotychczasowemu właścicielowi realną możliwość korzystania z nieruchomości ozn. hip. [...]. W istocie bowiem skoro bloki i inne obiekty stanowiły część większego założenia - budowy osiedla mieszkaniowego i były sukcesywnie wznoszone w zbliżonym czasie, to należało za Sądem I instancji uznać, że praktycznie od samego początku cały obszar nieruchomości został zajęty na potrzeby prowadzonych prac budowlanych, tym bardziej gdy weźmie się pod uwagę niewielką odległość pomiędzy wznoszonymi budynkami. Wbrew autorowi kasacji oceny tej nie zmieniają dołączone do skargi kasacyjnej dokumenty. Treść przedłożonej korespondencji nie podważyła oceny, co do braku realnej możliwości korzystania z nieruchomości ozn. hip. [...] od momentu rozpoczęcia budowy w 1949 roku. Sam fakt sporządzenia i wysłania pism zawierających zapytanie o możliwość zabudowy tej nieruchomości nie przeczy przyjętej powyżej konkluzji. Pisma mają charakter ogólny. Z ich treści wynika, że zamiarem pytającego się było uzyskanie informacji na temat prawnych możliwości zagospodarowania terenu przez prywatną zabudowę. Uzyskana odpowiedź była każdorazowo negatywna. W tym stanie rzeczy także zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 u,g,n, poprzez błędne zastosowanie okazał się bezskuteczny. W niniejszej sprawie brak więc było podstaw do uchylenia wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Uwzględniając powyższe rozważania skargę kasacyjna jako niezasadną należało oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.