III OSK 1299/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 742/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. Uchyla zaskarżony wyrok w całości i zobowiązuje Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. Stwierdza, że Minister Obrony Narodowej dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 23 marca 2021 r. o udostepnienie informacji publicznej; 3. Stwierdza, że bezczynność Ministra Obrony Narodowej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. Zasądza od Ministra Obrony Narodowej na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 742/2, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Stowarzyszenie [...] wnioskiem z dnia 23 marca 2021 r. wystąpiło do Ministra Obrony Narodowej o udostępnienie informacji publicznej w zakresie imienia i nazwiska, a także zajmowanego stanowiska osoby, która odpowiada za wpis z dnia 18 marca 2021 r., o godzinie 8:28, zaczynający się od słów "Panie redaktorze, każdy kolejny artykuł Państwa autorstwa...", zamieszczony na profilu Ministerstwa na portalu społecznościowym Twitter. W podstawie wniosku powołano art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Pismem z dnia 31 marca 2021 r. Minister poinformował wnioskodawcę, że administrowaniem kont w mediach społecznościowych zajmują się pracownicy Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej (dalej "COMON"). Za prowadzenie polityki informacyjnej resortu obrony narodowej odpowiada dyrekcja COMON. Portale społecznościowe są używane w urzędzie do promocji, a także do wymiany poglądów, informowania i komentowania pewnych zdarzeń, a nie do komunikowania się w sprawach urzędowych. Posiadanie takich stron przez podmioty publiczne nie jest uregulowane przepisami prawa. W związku z tym, materiały i wpisy publikowane w mediach społecznościowych nie muszą być oznaczone danymi osób, które je wytworzyły i odpowiadają za ich treść. Dane te nie podlegają też udostępnieniu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W dniu 26 października 2022 r. Stowarzyszenie złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie jest kwestionowane, że spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Natomiast Minister pismem z dnia 31 marca 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, informując, że administrowaniem kont w mediach społecznościowych zajmują się pracownicy COMON, zaś za prowadzenie polityki informacyjnej resortu obrony narodowej odpowiada dyrekcja COMON. Portale społecznościowe są używane w urzędzie do promocji, a także do wymiany poglądów, informowania i komentowania pewnych zdarzeń, a nie do komunikowania się w sprawach urzędowych. Posiadanie takich stron przez podmioty publiczne nie jest uregulowane przepisami prawa. W związku z tym, materiały i wpisy publikowane w mediach społecznościowych nie muszą być oznaczone danymi osób, które je wytworzyły i odpowiadają za ich treść. Dane te nie podlegają też udostępnieniu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie WSA w Warszawie, treść informacji przekazanych skarżącemu przez Ministra w piśmie z dnia 31 marca 2021 r. wskazuje, że organ na dzień wniesienia skargi w sprawie nie pozostawał w bezczynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. O bezczynności organu można mówić wtedy, gdy w terminie i w formie prawem przewidzianej nie rozpatrzył żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. Nie miało to w sprawie miejsca. Jakkolwiek Minister, przekazując skarżącemu informację o podmiocie odpowiedzialnym za prowadzenie polityki informacyjnej resortu obrony narodowej – o dyrekcji COMON - nie wskazał konkretnej osoby, tym niemniej należy zauważyć, że powołał się na osoby wchodzące w skład dyrekcji (kierownictwa) COMON, których personalia znajdują są na stronie internetowej Ministerstwa (https://www.qov.pl/web/obrona-narodowa/centrum-operacyjne-ministra-obrony-narodowej). Były to zatem informacje ogólnie dostępne, do których każdy ma dostęp. Sąd w związku z tym nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów skargi oraz stwierdził, że Minister nie pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem z dnia 23 marca 2021 r. W dniu 17 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok wywiodło Stowarzyszenie [...], zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez jego błędne zastosowanie przez WSA w Warszawie i uznanie, że w niniejszej sprawie wnioskowane przez skarżącego informacje są informacjami ogólnodostępnymi, a tym samym organ nie pozostawał w bezczynności co do wniosku z dnia 23 marca 2021 r., podczas gdy wskazane przez organ osoby jedynie odpowiadają za politykę informacyjną Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej, a administrowaniem kont zajmują się pracownicy Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej, których dane nie zostały udostępnione, pomimo iż organ jest w ich posiadaniu; 2. art. 151 w zw. z art. 149 § 1 i w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie skargi na bezczynność Ministra Obrony Narodowej, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ udostępnił Stowarzyszeniu wnioskowaną informację, albowiem poinformował o osobach wchodzących w skład dyrekcji (kierownictwa) Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej, których personalia znajdują są na stronie internetowej Ministerstwa, podczas gdy informacja ta nie jest odpowiedzią na wniosek Stowarzyszenia, które wnioskowało o podanie danych konkretnej osoby, która zamieściła konkretny wpis na portalu społecznościowym Twitter; 3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3, art. 10 ust. 1, art. 14 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich wadliwe zastosowanie i przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organ w omawianej sprawie nie naruszył przepisów prawa materialnego przy rozpoznawaniu wniosku o dostęp do informacji, co mogłoby stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie jako całkowicie niezasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej zarzuty są trafne. Z uwagi na to, że skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny, powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednia normę prawną. W rozpoznawanej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał łącznej oceny podniesionych zarzutów, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez WSA w Warszawie, tj. kwestii prawidłowości odpowiedzi na wniosek skarżącego kasacyjnie z dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na wstępie należy podnieść, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym obywatela, mającym na celu realizację jego konstytucyjnego uprawnienia do kontroli władz publicznych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 438/16). Charakter tego uprawnienia powoduje, że to wnioskodawca jest gospodarzem postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, wyznaczając zakres swojego żądania, tj. jakie informacje i w jakiej formie chce otrzymać lub z chce się z nimi zapoznać. Podmiot, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest związany żądaniem wnioskodawcy i nie może dokonywać wykładni takiego wniosku lub niejako w zastępstwie wnioskodawcy tłumaczyć treści wniosku (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2024 r. sygn. akt III OSK 2642/22, z dnia 29 maja 2024 r. sygn. akt III OSK 1170/22 i z dnia 23 października 2024 r. sygn. akt. III OSK 319/22). Tak więc treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinna determinować działania podmiotu zobowiązanego, który zobowiązany jest do odpowiedzi zgodnej z otrzymanym wnioskiem (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 59/17). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie organ nie odpowiedział pismem z dnia 31 marca 2021 r. na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ponieważ, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, udzielona odpowiedź nie dotyczy pytania zwartego we wniosku, a dane, o które wnioskowało Stowarzyszenie nie są ogólnodostępne. Przypomnieć należy, że we wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 marca 2021 r. skarżący kasacyjnej wystąpił o skonkretyzowane dane w postaci "imienia i nazwiska, a także zajmowanego stanowiska osoby, która odpowiada za wpis z dnia 18 marca 2021 r., o godzinie 8:28, zaczynający się od słów "Panie redaktorze, każdy kolejny artykuł Państwa autorstwa...", zamieszczony na profilu Ministerstwa na portalu społecznościowym Twitter". Stowarzyszenie wystąpiło zatem o podanie danych osobowych konkretnej osoby, która dokonała konkretnego wpisu w jasno sprecyzowanej dacie we wskazanym medium społecznościowym. Tymczasem, jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, Minister Obrony Narodowej wskazał jedynie, że administrowaniem kont w mediach społecznościowych zajmują się pracownicy Centrum Operacyjnego Ministra Obrony Narodowej. Natomiast za prowadzenie polityki informacyjnej resortu obrony narodowej odpowiada dyrekcja COMON. Tak udzielona odpowiedź w żaden sposób nie odnosi się do treści zadanego we wniosku z dnia 31 marca 2021 r. pytania. Jest ona w istocie wymijająca. WSA w Warszawie zaś błędnie przyjął, że skoro organ powołał się na osoby wchodzące w skład kierownictwa ww. jednostki organizacyjnej MON, które są wymienione na stronie internetowej ministerstwa - to odpowiedział na wniosek. Pytanie Stowarzyszenia nie dotyczyło kto odpowiada za replikację polityki informacyjnej resortu obrony narodowej w mediach społecznościowych, ale o to kto dokonał konkretnego wpisu na portalu Twitter. Uznać zatem należy, że organ nie odpowiedział na wniosek z dnia 23 marca 2021 r. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 149 § 1, § 3 oraz § 1a P.p.s.a., uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 742/22 i zobowiązał Ministra Obrony Narodowej do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia dnia 23 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Uwzględniając fakt, że organ terminowo zareagował na wniosek, a jedynie z uwagi na wadliwą interpretację przepisów prawa błędnie uznał, że udzielona odpowiedź mieści się w żądaniu wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął zgodnie z art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 209 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.