II GSK 1498/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant starszy asystent sędziego Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2024 r. sygn. akt VI SAB/Wa 62/23 w sprawie ze skargi Fundacji B. w L. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na nadawcę oddala skargę kasacyjną. I. F. B. z siedzibą w L. (dalej: Fundacja, skarżąca) wnioskiem z 8 stycznia 2023 r. wystąpiła do Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej: "Przewodniczący", "organ"), na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 53 ustawy z 29 grudnia 1992r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2022 r. poz. 1722; dalej: u.r.t.), o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie audycji "S. I." wyemitowanej w dniu 14 grudnia 2022 r. o godzinie 12:03 na antenie Radia M., należącej do nadawcy – P. W. Z. N. O. (R.). Zdaniem Skarżącej nadawca naruszył art. 18 ust. 1 u.r.t. poprzez emisję audycji propagującej treści dyskryminujące ze względu na orientację seksualną. Pismem z 9 stycznia 2023 r. organ poinformował nadawcę o tym wniosku i zwrócił się o zapis audycji przechowywany przez nadawcę. Pismem z 10 stycznia 2023 r. organ zawiadomił skarżącą, że zwrócono się do nadawcy programu Radio M. o przekazanie stanowiska wobec przedstawionych zarzutów oraz że w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania dokumentacji od nadawcy przekaże skarżącej informację dotyczącą dalszych działań. Pismem z 18 stycznia 2023 r. nadawca przedstawił swoje stanowisko odnośnie do wniosku oraz przekazał nagranie audycji. Pismem z 15 maja 2023 r. organ poinformował skarżącą, iż analiza materiałów i stanowiska nadesłanych przez nadawcę nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w tym art. 18 ust. 1 tej ustawy. Pismem z 21 maja 2023 r. skarżąca złożyła ponaglenie, wnosząc o stwierdzenie bezczynności organu oraz o niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy w formie procesowej. Wskazała przy tym, że organ zobligowany jest do rozpatrzenia wniosku w trybie procesowym, ponieważ pismo Fundacji z dnia 8 stycznia 2023 r. zostało złożone jako wniosek na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. W odpowiedzi na ponaglenie skarżącej organ pismem z 21 maja 2023 r. poinformował skarżącą o zajętym w sprawie stanowisku wskazując, że analiza materiałów i stanowiska nadesłanych przez nadawcę nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w tym art. 18 ust. 1 u.r.t. Pismem z 13 sierpnia 2023 r. Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego w zakresie rozpatrzenia wniosku F. B. z dnia 8 stycznia 2023 r. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 stycznia 2024 r., sygn. akt VI SAB/Wa 62/23, zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku F. B. z siedzibą w L. z dnia 8 stycznia 2023 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz F. B. z siedzibą w L.. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ nie załatwił sprawy i nie wydał stosownego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie. W ocenie Sądu, złożony przez skarżącą do organu wniosek z 8 stycznia 2023r. powinien zostać rozpoznany w prawem przewidzianej formie, gdyż dotychczasowy sposób załatwienia wniosku przez organ w tej sprawie w istocie pozbawia stronę uprawnienia do wszczęcia procedury odwoławczej, a następnie skierowania skargi do sądu administracyjnego. Oceniając prowadzenie postępowania przez organ w kontekście przesłanek wynikających z art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Sąd uznał, że bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy nie nosi znamion bezczynności kwalifikowanej, mającej cechy rażącego naruszenia prawa. Organ nie wydał w sprawie ani decyzji ani postanowienia, jednak kierował do strony pisma, w których informował zarówno o przepisach prawa jak i o powodach braku nadania sprawie dalszego biegu. WSA wskazał bowiem, że w odpowiedzi na wniosek pismem z 10 stycznia 2023 r. organ zawiadomił skarżącą, że zwrócił się do nadawcy programu o przekazanie stanowiska wobec przedstawionych zarzutów i jednocześnie wskazał, że w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania dokumentacji od nadawcy przekaże skarżącej informację dotyczącą dalszych działań. W odpowiedzi na ponaglenie skarżącej organ pismem z 21 maja 2023 r. poinformował skarżącą o zajętym w sprawie stanowisku wskazując, że analiza materiałów i stanowiska nadesłanych przez nadawcę nie doprowadziła do stwierdzenia naruszenia przepisów ustawy o radiofonii i telewizji, w tym art. 18 ust. 1 u.r.t. Dlatego, zdaniem WSA, działań organu nie można było interpretować jako unikania podjęcia rozstrzygnięcia, a bezczynność organu jest raczej wynikiem niewłaściwej wykładni prawa przyjętej przez organ odnośnie do sposobu załatwienia wniosku. Dlatego Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. III. W skardze kasacyjnej Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości i na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. zarzucił mu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia prawa procesowego: - art. 3 § 2 pkt 1) - 4) w zw. z pkt 8) i 9) p.p.s.a. poprzez niezasadne zastosowanie ww. przepisów skutkujące rozpoznaniem przez sąd sprawy nienależącej do właściwości sądów administracyjnych oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a. poprzez niezasadnie niezastosowanie tego przepisu skutkujące nieodrzuceniem skargi w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych, co na podstawie art. 183 § 2 pkt 1) p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania. - dorozumiane nieprawidłowe zastosowanie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz nieprawidłowe zastosowanie art. 35 § 3 k.p.a. - obu w zw. art. 3 § 2 pkt 1) - 4) w zw. z pkt 8) i 9) p.p.s.a. oraz w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) i 153 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku (i ,,wydania aktu administracyjnego") oraz stwierdzenie bezczynności organu w sytuacji, w której organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani do dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, a sprawa nie stanowiła "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego" w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a., co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu. - dorozumiane nieprawidłowe zastosowanie art. 61 § 1 k.p.a. i art. 61a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) i 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do "wydania aktu administracyjnego" w przedmiocie wszczęcia postępowania wskutek wystąpienia skarżącej, co skutkowało niezasadnym zobowiązaniem organu do wydania aktu normatywnego i niezasadnym orzeczeniem o bezczynności organu. - naruszenie art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3) i 153 p.p.s.a. poprzez niezasadne, mające istotny wpływ na wynik sprawy, niezastosowanie ww. przepisów k.p.a. i orzeczenie o bezczynności organu, pomimo iż z treści wystąpienia skarżącej z 22 stycznia 2023 r. wynika, iż nie dotyczy ono "sprawy dotyczącej innej osoby’' w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. oraz, że żądanie skarżącej w oczywisty sposób nie odpowiada interesowi społecznemu w rozumieniu tego przepisu na tle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, a jednocześnie jedyna legitymowana interpretacja jej wystąpienia umożliwiała i nakazywała nadanie jej sprawie biegu w trybie art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a., co organ prawidłowo uczynił. W związku z ww. zarzutami skarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1) i 3) oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji poprzez niewskazanie i niewyjaśnienie przez sąd podstawy prawnej przyjęcia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania, tj. czynności której organ miałby dokonać, stanowiące istotne naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowo-administracyjnego. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi na podstawie art. 189 p.p.s.a., lub o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz o oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. – w razie uznania przez NSA, iż w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania przed sądem I instancji lub nie występują w niej podstawy do odrzucenia skargi oraz że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację wniesionych zarzutów. IV. F. nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. V. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ich istota sprowadza się do zakwestionowania zgodności z prawem przyjętego przez Sąd I instancji poglądu o dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w świetle zakresu właściwości sądów administracyjnych do kontrolowania bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. oraz przepisy ustaw szczególnych, do których odsyła art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz wykładni lub zastosowania przepisów art. 31 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 1 i art. 61a k.p.a., art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. w zw. z art. 222 k.p.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1) i 3 ) p.p.s.a. - tiret 1-3 petitum skargi kasacyjnej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjne te zarzuty są niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny za błędną uznaje wykładnię wskazanych powyżej przepisów przez Przewodniczącego Krajowej Rady wskazującą, że organ nie był zobowiązany do wydania aktu ani dokonania czynności podlegającej zaskarżeniu, a sprawa nie stanowiła "sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego". NSA nie podziela poglądu organu, że pismo z 8 stycznia 2023 r. złożone w przedmiotowej sprawie przez Fundację działającą jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. (por. uchwałę NSA z dnia 12 grudnia 2005 r., sygn. akt II OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 37), stanowiące wniosek o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) z powodu naruszenia obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t., podlegało rozpatrzeniu w trybie postępowania skargowego, o którym mowa w przepisach działu VIII k.p.a. Należy bowiem wskazać, że wobec organizacji społecznych składających wnioski o wszczęcie z urzędu postępowania sankcyjnego na podstawie art. 53 ust. 1 u.r.t., zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 31 § 1-3 k.p.a. W takim przypadku zatem obowiązkiem organu jest rozważenie przesłanek wskazanych w art. 31 § 1 k.p.a., a następnie rozstrzygnięcie na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. w przedmiocie złożonego wniosku, przez wydanie postanowienia o wszczęciu albo odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t. Niezależnie zatem od oceny merytorycznej spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.r.t., konieczne było w tej sprawie niezwłoczne zajęcie przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stanowiska i nadanie mu formy procesowej postanowienia, o którym mowa w art. 31 § 2 k.p.a. Tych obowiązków Przewodniczący w niniejszej sprawie nie wypełnił, nie wydał bowiem niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.) postanowienia w przedmiocie wszczęcia albo odmowy wszczęcia postępowania z urzędu (art. 31 § 2 k.p.a.). Na skutek błędnej wykładni przez Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji wskazanych powyżej przepisów, doszło do powstania stanu bezczynności w rozpatrzeniu wniosku Fundacji o wszczęcie z urzędu postępowania, co zasadnie stwierdził Sąd pierwszej instancji. Negatywne rozstrzygnięcie żądania organizacji społecznej przewidzianego w art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. powinno przybrać formę postanowienia i jest zaskarżalne zażaleniem. Zatem zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. - bezczynność w zakresie wydania tego rodzaju postanowienia podlega skardze do sądu. Z przepisów tych wynika bowiem, że sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie spraw lub kwestii rozstrzyganych w drodze postanowień zaskarżalnych zażaleniem oraz postanowień kończących postępowanie w sprawie i rozstrzygających sprawę co do istoty. Wbrew zatem twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu, niezałatwienie żądania Fundacji w terminie określonym w art. 35 § 1 k.p.a. stanowiło bezczynność organu w rozumieniu przytoczonych przepisów, podlegającą skardze do sądu administracyjnego. Niezasadny jest zatem wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też zasadny zarzut kasacyjny naruszenia art. 149 § 1 pkt 1) i 3) p.p.s.a. w zw. z art. 249 w zw. z art. 248 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. (tiret czwarte petitum skargi kasacyjnej). Zauważenia wymaga, że skarżący kasacyjnie w tym zarzucie powołuje się na "wystąpienie skarżącej z 22 stycznia 2023 r.", podczas gdy w niniejszej sprawie wniosek skarżącej był zawarty w piśmie z 8 stycznia 2023 r. Nie jest też trafna argumentacja organu, że sprawa nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t., nie jest sprawą "dotyczącą innej osoby" w rozumieniu art. 31 § 1 k.p.a. Organ pomija bowiem, że w niniejszej sprawie występuje co najmniej jedna strona (nadawca), której interesu prawnego (obowiązku) dotyczy to postępowanie. Pozbawiony podstaw jest więc pogląd organu, że organizacja społeczna nie jest uprawniona do żądania wszczęcia z urzędu w niniejszej sprawie postępowania zmierzającego do konkretyzacji powyższego obowiązku. W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 173 § 1 p.p.s.a. oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez "niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej przyjęcia sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia" oraz "brak jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania" (tiret piąte petitum skargi kasacyjnej) Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że jest on wadliwy konstrukcyjnie. Zarzut ten nie został bowiem skonkretyzowany w sposób umożliwiający jego rozpoznanie. W skardze kasacyjnej nie sprecyzowano bowiem w czym konkretnie upatruje skarżący kasacyjnie organ naruszenia tych przepisów przez Sąd, ani jaki wpływ mogło mieć to naruszenia na wynik sprawy. Konstruując zarzuty kasacyjne w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. do wskazania jaki był związek naruszenia przepisów określonych w skardze kasacyjnej z rozstrzygnięciem. Nie wszystkie bowiem naruszenia przepisów postępowania mogą być skutecznym zarzutem kasacyjnym, ale tylko takie, które miały istotny wpływ na wyrok. Wpływ ten w sposób jednoznaczny musi wykazać skarżący, zaniechanie zaś tego obowiązku powoduje, że niemożliwa staje się merytoryczna ocena zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Ponieważ zaś tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia, niemożliwe było jej uwzględnienie w tym zakresie. W tym stanie rzeczy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest zobowiązany do rozpatrzenia i oceny zawartego w piśmie z 8 stycznia 2023 r. wniosku Fundacji, działającej jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a., o wszczęcie z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. postępowania w sprawie nałożenia na określonego nadawcę kary pieniężnej (art. 53 ust. 1 u.r.t.) z powodu naruszenia obowiązków wynikających z art. 18 ust. 1 u.r.t. i do wydania postanowienia w sprawie wszczęcia postępowania z urzędu, tj. postanowienia o wszczęciu albo o odmowie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie, o której mowa w art. 53 ust. 1 u.r.t. (art. 31 § 2 k.p.a.).