I GSK 1520/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) sędzia NSA Piotr Piszczek sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Op 186/23 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. w Ł. na czynność Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej zwany: sądem I instancji lub WSA) wyrokiem z 30 sierpnia 2023 r. sygn. akt I SA/Op 186/23, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.), oddalił skargę C. Sp. z o.o. w Ł. (dalej zwanej: skarżącą lub spółką) na czynność Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego w przedmiocie ustalenia wysokości należnej dotacji oświatowej na rok 2023. Przedmiotem kontroli sądu I instancji w niniejszej sprawie była czynność Zarządu Powiatu Kędzierzyńsko-Kozielskiego polegająca na ustaleniu wysokości należnej dotacji oświatowej na rok 2023 m. in. dla L. w K. Przy czym prowadzona przez spółkę placówka oświatowa jest szkołą niepubliczną, w której jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona czynność nie narusza prawa. Pełna treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz innych orzeczeń powołanych poniżej, dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie z 30 sierpnia 2023 r. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 173 § 1, art. 176 i art. 177 § 1 p.p.s.a.: 1. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 150 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie przez sąd sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, że: a) ustalenie kwoty dotacji oświatowej na poziomie niecałych 3 zł miesięcznie na słuchacza nie stanowi pozornego finansowania działalności oświatowej szkół, gdyż organ jest zobowiązany jedynie do częściowego finansowania działalności szkoły, w sytuacji gdy kwota ta nie pozwala na pokrycie w zasadzie żadnych wydatków związanych z procesem kształcenia słuchacza, zatem nie może zostać uznana, za jakiekolwiek finansowanie działalności szkoły; b) działalność skarżącej jest działalnością komercyjną, a zatem skarżąca winna liczyć się z ryzykiem niepowodzenia finansowego, w sytuacji gdy zgodnie z art. 170 § 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082; dalej zwanej: u.p.o.) prowadzenie szkół nie jest działalnością gospodarczą, a skarżąca prowadząc je realizuje zadanie publiczne, co sąd całkowicie pominął przy rozpoznawaniu skargi; c) ustalony przez ustawodawcę system premiuje szkoły, które osiągają wysoką zdawalność egzaminów, z całkowitym pominięciem faktu, że ustawodawca w żaden sposób nie zagwarantował, że taki system dotowania szkół zostanie utrzymany przez najbliższe lata, a w konsekwencji istnieje uzasadnione ryzyko, że system ten zostanie zmieniony, a tzw. "dotacja za efekt" ulegnie pomniejszeniu, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. w zw. 26 § 2 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2082; dalej zwanej: u.f.z.o.) w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14 , art. 10 art. 11 art. I art. 170 § 1 u.p.o. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 grudnia 2022 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2023 (Dz. U. z 2022 r. poz. 2820, ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem MEiN) w zw. z załącznikiem do tego rozporządzenia, poprzez błędne przyjęcie, że prawidłowe było ustalenie miesięcznej stawki dotacji na 1 słuchacza w kwocie niecałych 3 zł, mimo że taka wysokość dotacji oświatowej stanowi jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej, a w konsekwencji pozyskiwać środków na kredytowanie działalności szkoły; b) art. 70 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polski z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U.1 997 r. poz. 483; dalej zwanej: Konstytucją RP), poprzez uznanie, że ustalenie stawki dotacji w kwocie, która nie pozwala na prowadzenie kształcenia, nie stanowi naruszenia prawa obywateli do powszechnego i równego dostępu do wykształcenia, w sytuacji gdy takie ustalenie stawki dotacji nie pozwala na prowadzenie działalności oświatowej, a w konsekwencji ogranicza dostęp obywateli do wykształcenia; c) art. 2, art. 7 w zw. z art. 70 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że ustalenie na mocy § 3 rozporządzenia MEiN w zw. z załącznikiem, do tego rozporządzenia stawki dotacji w kwocie, na poziomie poniżej 3 zł stanowi dopuszczalną formę realizacji ustawowych obowiązków finansowania zadań oświatowych, w sytuacji gdy dotacja w takiej kwocie nie pozwala na pokrycie jakichkolwiek wydatków szkoły, a w konsekwencji uniemożliwia jej funkcjonowanie; d) art. 178 § 1 Konstytucji RP poprzez niezbadanie konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEiN, podczas gdy sądy podległe są Konstytucji, zatem winny weryfikować z urzędu konstytucyjność badanych przepisów. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, w trybie art. 188 p.p.s.a., alternatywnie: uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości w trybie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie, a także doręczanie pism przez Sąd za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej przez platformę ePUAP. Jednocześnie skarżąca, zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach. Ze względu na zakres i konstrukcję zarzutów oraz sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaznaczenia wymaga, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem I instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Innymi słowy, w skardze kasacyjnej należy wskazać przepisy, które zdaniem jej autora zostały naruszone oraz uzasadnić na czym konkretnie to naruszenie polegało, a także – co istotne – wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że gdyby do nich nie doszło, to wyrok sądu I instancji byłby inny. Istota sporu dotyczy prawidłowości obliczenia wysokości dotacji oświatowej dla niepublicznej szkoły dla dorosłych. Z punktu widzenia przedstawionych uwag na uwzględnienie nie mógł zasługiwać wyartykułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to: art. 150 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej zarzucając sądowi I instancji dokonanie oceny materiału dowodowego "sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego" kwestionuje głównie i w istocie słuszność obowiązującego systemu dotowania jednostek oświaty niepublicznej (lit. a i c w ramach tego zarzutu). Jednocześnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do naruszenia wyżej wymienionych przepisów p.p.s.a. poprzez skonkretyzowanie na czym owe naruszenia miałyby polegać oraz wymagane wskazanie potencjalnej istotności ich wpływu na wynik zapadłego rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny zarzutu w tym zakresie. W ramach powyższego zarzutu (lit. b) skarżąca kasacyjnie wskazuje także, że wbrew ustaleniu sądu I instancji, działalność skarżącej nie jest działalnością komercyjną (gospodarczą). Także i w tym zakresie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie spełnia warunków, o których mowa była na wstępie, więc już tylko z przyczyn formalnych niemożliwe było ustosunkowanie się do niego. Niezależnie jednak od tego, NSA wskazuje, że twierdzenie autora skargi kasacyjnej jest kontrfaktyczne i nie znajduje potwierdzenia na gruncie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty określone w cz. II pkt 2 petitum skargi kasacyjnej (wskazane jako zarzuty naruszenia prawa materialnego). W odniesieniu do pierwszego z zarzutów (cz. II pkt 2 lit. a) – w ramach którego powiązano art. 26 § 2 (powinno być: ust. 2) u.f.z.o. z art. 33 ust. 1 tej ustawy oraz w zw. z art. 1 ust. 1, 3, 4, 9, 10, 11, 14, art. 10, art. 11 i art. 170 § 1 (powinno być: ust. 1) u.p.o. oraz w zw. z § 3 rozporządzenia MEiN i wyartykułowano, że błędne było przyjęcie prawidłowości ustalenia miesięcznej stawki dotacji z uwagi na "jedynie iluzoryczne wypełnienie obowiązku finansowania działalności oświatowej szkoły, która nie może prowadzić działalności gospodarczej" – Naczelny Sąd Administracyjny pierwszoplanowo wskazuje na istotną jego wadę konstrukcyjną oraz braki wymaganego uzasadnienia w jego zakresie. Mianowicie art. 33 ust. 1 u.f.z.o. składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a ponadto dotyczy przekazywania ustalonej już kwoty dotacji (a nie zasad ustalania wysokości należnej dotacji). W uzasadnieniu zaś nie nawiązano w żaden sposób do ewentualnego naruszenia prawa przez WSA w zakresie tej regulacji. Z kolei w odniesieniu do wymienionych przepisów u.p.o. w uzasadnieniu, za wyjątkiem przywołania art. 170 ust. 1, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia ich naruszenia. Analogiczna uwaga dotyczy powołanego przepisu § 3 rozporządzenia MEiN. Należy także zauważyć, że przedmiotowy zarzut nie odnosi się w istocie do błędnego zastosowania regulacji, na podstawie których ustalono wysokość dotacji, ale do kwestionowania ich słuszności z uwagi na uwarunkowania prowadzenia działalności oświatowej przez podmiot niepubliczny. Mając te względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł dokonać merytorycznej oceny zarzutu. Pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego oparto na przepisach Konstytucji RP. Okazały się one nieusprawiedliwione. Nietrafny jest zarzut (cz. II pkt 2 lit. d) niezbadania konstytucyjności przepisów rozporządzenia MEiN. Pomijając fakt, że jego sformułowanie zdaje się świadczyć o jego procesowej naturze, wskazać należy, że orzekając w sprawie sędzia nie jest związany przepisami rozporządzenia, co wynika z treści art. 178 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotowe rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 28 ust. 6 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Sąd zaś badający sprawę dokonał oceny obowiązujących w jej przedmiocie regulacji z punktu widzenia unormowań konstytucyjnych. Niezasadny jest zarzut wyartykułowany w cz. II pkt 2 lit. b petitum skargi kasacyjnej. Wskazany w nim przepis art. 70 ust. 4 Konstytucji RP nie odnosi się bowiem do kwestii dofinansowania podmiotów prowadzących niepubliczne jednostki oświatowe. Zgodnie z przywołaną regulacją władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasada pomocy dla uczniów i studentów jest korelatem zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Jednak owa określona ustawą pomoc – co wyraźnie wynika z omawianego przepisu – ma mieć charakter indywidualny, adresowana jest więc bezpośrednio do osób pobierających naukę, a nie do instytucji naukę tę świadczących/organów prowadzących szkoły (zob. L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, wyd. II, Wydawnictwo Sejmowe, warszawa 2016, teza 15 do art. 70 i przywołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego). Nieusprawiedliwiony okazał się także zarzut zawarty w cz. II pkt 2 lit. c petitum skargi kasacyjnej. Artykuł 70 Konstytucji RP wprowadza zasadę trójszczeblowości oraz dwusektorowości szkolnictwa. Ta ostatnia wymaga "– by obok systemu szkolnictwa publicznego istniała możliwość tworzenia i rozwijania systemu szkolnictwa niepublicznego. Istnienie dwusektorowego szkolnictwa jest warunkiem sine qua non realizacji dwóch praw wskazanych w art. 70 ust. 3, a mianowicie prawa rodziców do wyboru dla swojego dziecka szkoły innej niż publiczna oraz prawa obywateli i instytucji do zakładania i prowadzenia szkół niepublicznych, częściowo finansowanych przez państwo." (M. Florczak-Wątor w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, WKP 2023, Lex, teza 6 do art. 70). Należy uwzględnić, że Konstytucja RP formułuje zasadę bezpłatności nauki jedynie w szkołach publicznych. Natomiast art. 70 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, stanowiący, że warunki zakładania i działalności szkół niepublicznych oraz udziału władz publicznych w ich finansowaniu, a także zasady nadzoru pedagogicznego nad szkołami i zakładami wychowawczymi, określa ustawa – należy wykładać ściśle. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2013 r. sygn. akt K 16/13 (OTK-A 2013/9/135) "zakres analizowanej wyłączności ustawowej jest określony w sposób bardzo wąski – regulacji ustawowej wymagają tylko warunki udziału państwa w finansowaniu szkół niepublicznych". Podkreślił przy tym, że "możliwe jest zróżnicowanie stopnia zaangażowania państwa w zależności od przyjętych założeń polityki edukacyjnej (np. preferencyjne traktowanie niektórych szkół ze względu np. na profil, jakość świadczonych usług lub przejrzystość i prawidłowość gospodarowania środkami publicznymi). Mając to na względzie, nie narusza art. 70 ust. 3 Konstytucji RP ustalenie dotacji dla szkoły niepublicznej w kwocie zgodnej z przepisami u.f.z.o. Na władzy publicznej nie ciąży bowiem – jak już wcześniej wskazano – obowiązek finansowania działalności szkół niepublicznych w takim samym lub zbliżonym zakresie jak w odniesieniu do szkół publicznych. W świetle analizowanej dyspozycji ustawy zasadniczej należy także rozumieć konstytucyjną zasadę dwusektorowości systemu szkolnictwa i wolności tworzenia oraz wyboru szkoły (art. 70 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP). Oznacza ona zakaz ograniczania prawa do zakładania szkół niepublicznych i pobierania w nich nauki. Nie istnieje jednak obowiązek konstytucyjny finansowania szkół niepublicznych (tak w wyżej przywołanym wyroku TK). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyrokach NSA: z 30 stycznia 2024 r. sygn. akt. I GSK 1331/23 oraz z 30 stycznia 2024 sygn. akt I GSK 1332/23 w analogicznych sprawach. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.