V SA/Wa 523/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Dariusz Czarkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 listopada 2020 r. sprawy ze skargi .... Korporacji ... Sp. z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia ... grudnia 2019 r. nr ... w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz ...Korporacji ... Sp. z o.o. w L. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi P. K. [...] Sp. z o.o. w L. (dalej: "skarżąca", "spółka" lub strona") jest postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także jako: "Prezes ZUS" lub "organ") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] ... [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] kwietnia 2017 r. Oddział ZUS w L. wszczął kontrolę płatnika składek – skarżącej spółki – na podstawie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli płatnika składek nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., doręczonego G. R. - prezesowi zarządu spółki. W tym samym dniu wezwano stronę do przedłożenia dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. prezes zarządu spółki złożyła wniosek o przerwę w kontroli z uwagi na urlop i poinformowała, że dokumenty zostaną przedłożone [...] maja 2017 r. Na wniosek spółki kontrola została przerwana do [...] kwietnia 2017 r. Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strona wniosła sprzeciw na czynności kontrolne podjęte i wykonywane z naruszeniem przepisów art. 83b ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2168 z późn.zm.), zwanej dalej "s.d.g.". Postanowieniem z [...] maja 2017 r. znak: [...] Oddział ZUS w L. zdecydował o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Spółka złożyła zażalenie na to postanowienie podnosząc zarzut naruszenia art. 83b s.d.g., polegający na prowadzeniu kontroli, która dotyczy przedmiotu kontroli objętego uprzednio zakończoną kontrolą. Skarżąca wskazała też na przekroczenie zakresu przedmiotowego kontroli. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy postanowienie Oddziału ZUS w L. z [...] maja 2017 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Od postanowienia Prezesa ZUS z [...] maja 2017 r. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 499/18 uchylił postanowienie Prezesa ZUS z [...] maja 2017 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie wskazał, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a." w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że rozpatrując sprawę ponownie, Prezes ZUS weźmie pod uwagę przedstawione przez sąd w uzasadnieniu wyroku uwagi i w ramach postępowania odwoławczego odniesie się do argumentacji skarżącej podważającej prawidłowość twierdzeń, w oparciu o które organy procedowały. Wyrok WSA w Lublinie ze stwierdzeniem daty jego prawomocności oraz aktami sprawy wpłynął do Prezesa ZUS [...] grudnia 2019 r. Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Prezes ZUS, postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. nr [...] UNP [...], umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu Prezes ZUS przytoczył treść art. 105 § 1 k.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie rozpatrzenie wniesionego zażalenia stało się bezprzedmiotowe. Zaznaczył, że kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z [...] lipca 2017 r., a zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowym tylko w czasie trwania kontroli można orzec o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o kontynuowaniu tych czynności. Nie jest więc możliwe orzeczenie o kontynuowaniu lub odstąpieniu od czynności kontrolnych przed wszczęciem kontroli ani po jej zakończeniu. Z uwagi na to, że kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z [...] lipca 2017 r., czynności kontrolne nie są już wykonywane. Tym samym brak jest podstaw prawnych by rozpatrując zażalenie z [...] maja 2017 r. w związku z wyrokiem WSA w Lublinie z 7 lutego 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 499/18, Prezes ZUS mógł utrzymać w mocy postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych lub uchylić zaskarżone postanowienie i odstąpić od czynności kontrolnych. Zdaniem organu wniesione zażalenie podlegałoby merytorycznemu rozpatrzeniu gdyby w dalszym ciągu wykonywane były czynności kontrolne. Wówczas Prezes ZUS zobowiązany byłby rozstrzygnąć merytorycznie zażalenie wydając w tym przedmiocie postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych lub postanowienie o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i odstąpieniu od czynności kontrolnych. Ze względu na to, że kontrola płatnika składek zakończyła się protokołem kontroli z [...] lipca 2017 r., tj. przed wydaniem ww. wyroku WSA w Lublinie w danej sprawie, brak jest obecnie przedmiotu postępowania. W ocenie Prezesa ZUS w sprawie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania odwoławczego w związku z wniesionym zażaleniem. Spółka zaskarżyła postanowienie Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 105 § 1 k.p.a. k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, podczas gdy nie sposób uznać aby sprawa stała się bezprzedmiotowa w sytuacji, kiedy postępowanie administracyjne nie zostało prawomocnie i ostatecznie zakończone bowiem decyzje wydane w toku postępowania są zaskarżone a zatem nie są prawomocne ani ostateczne; 2) art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. przez przyjęcie nieuprawnionej wykładni rozszerzającej art. 105 § 1 k.p.a., podczas gdy znajduje on zastosowanie jedynie w sytuacjach obiektywnych i wyjątkowych, a umorzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 105 § 1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, co za tym idzie - przez uznanie za właściwie umorzenia postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty; 3) art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie strony dwuinstancyjności w rozpoznaniu sprawy administracyjnej, bowiem organ umarzając postępowanie zażaleniowe nie rozpoznał merytorycznie zarzutów strony; 4) art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do nierozpoznania istoty sprawy, a mianowicie nie rozpoznania zarzutów zażalenia skarżącej i nierozpoznania zasadności zarzutów co do kontynuowania czynności kontrolnych w stosunku do spółki; 5) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzenie materiału dowodowego; 6) art. 8 § 1 i 2 k.p.a. oraz 124 § 2 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia w zakresie bezprzedmiotowości postępowania, brak odniesienia się do nieostateczności decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego, braku odniesienia się do uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z 7 lutego 2017 r. w sprawie III SA/Lu 499/18, co uniemożliwia realizację zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi ZUS oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Skarżąca wniosła o dołączenie do akt niniejszej sprawy akt postępowania administracyjnego toczącego się przez Prezesem ZUS a dotyczących skarżącej spółki i przeprowadzenie dowodów z dokumentów się tam znajdujących na okoliczności naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy oraz zwrócenie się do Sądu Okręgowego w L., [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie informacji o prowadzonych sprawach z odwołań spółki przeciwko ZUS w L., ze wskazaniem ich sygnatur i aktualnego stanu, w celu wykazania, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, bowiem postępowanie administracyjne nie zostało ostatecznie zakończone. Zdaniem spółki sprawa administracyjna tocząca się przed ZUS w L. nie jest ostatecznie zakończona, gdyż od daty wniesienia skargi do WSA w Lublinie (26 czerwca 2017 r.) do dnia wydania zaskarżonego postanowienia Prezesa ZUS nastąpiła zmiana okoliczności, w tym poprzez wydanie decyzji administracyjnych opartych na wynikach tego postępowania. Wszystkie decyzje zostały zaskarżone do Sądu Okręgowego w L., wobec czego nie są ostateczne. Spółka podkreśliła, że Sąd Okręgowy w L., nie bada prawidłowości postępowania administracyjnego a jedynie treść zaskarżonej decyzji zatem strona, pomimo rażącego naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wydane zostały zaskarżone decyzje (co zostało przyznane przez WSA w Lublinie i potwierdzone przez Naczelny Sąd Administracyjny), pozbawiona jest możliwości powołania się na zarzut wadliwości postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji administracyjnej. Skarżąca uważa, że załatwienie sprawy administracyjnej w niniejszej sprawie nie nastąpiło z chwilą zakończenia kontroli i sporządzenia protokołu tej kontroli z [...] lipca 2017 r., lecz nastąpi z chwilą, kiedy decyzje staną się ostateczne tj. z chwilą rozpoznania odwołań od tych decyzji przez Sąd Okręgowy w L. Ponadto umorzenie postępowania zażaleniowego narusza jej prawo do merytorycznego rozpoznania zarzutów zażalenia oraz do rzetelnego prowadzenia sprawy administracyjnej. Doniosłość tej konsekwencji przedstawia się w fakcie, że skutkiem prawnym wydania postanowienia o umorzeniu postępowania zażaleniowego jest pozostawienie w mocy postanowienia organu I instancji. Tymczasem skoro WSA w Lublinie uznał, że postanowienie Prezesa ZUS z [...] maja 2017 r. winno być uchylone, to zachodzi konieczność ponownego rozpoznania sprawy, co jest obowiązkiem Prezesa ZUS, gdyż nie doszło do merytorycznego rozpoznania środka odwoławczego wniesionego przez stronę. Wadliwe jest zatem uznanie przez Prezesa ZUS, że postępowanie zażaleniowe (zażalenie z [...] maja 2017 r.) zainicjowane przez spółkę stało się bezprzedmiotowe, skoro zażalenie nie zostało merytorycznie rozpoznane, a odnosi się do kluczowych i wiążących na losach rozstrzygnięcia całej sprawy błędach organu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów sąd uznał, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. i art. 59 ust. 9 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm.) dalej powoływanej jako "p.p.", które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania. Art. 59 ust. 16 p.p. stanowi, że do postępowań, o których mowa w ust. 6, 7 i 9, w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle powyższej regulacji, w sprawie mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące m.in. umorzenia postępowania (art. 105 k.p.a.). Art. 105 k.p.a. stanowi, że decyzję o umorzeniu postępowania w całości albo części wydaje organ administracji publicznej, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że umorzenie postępowania ma miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji postępowania polegająca na nieistnieniu przedmiotu postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest z konkretna sprawa, dla której z przepisów prawa wynika dla organu administracyjnego kompetencja do rozstrzygnięcia o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie jest więc bezprzedmiotowe wówczas, gdy sprawa będąca przedmiotem tego postępowania nie miała charakteru sprawy administracyjnej w dacie wszczęcia postępowania lub utraciła ten charakter w jego toku wskutek tego, że odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Nieistnienie podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ administracyjny oznacza brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada, więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Umorzenie postępowania zażaleniowego przez organ odwoławczy na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3 i art. 144 k.p.a. oznacza zakończenie tego postępowania zażaleniowego bez orzekania co do istoty sprawy (tj. bez rozpoznania zażalenia) oraz kończy jej zawisłość w przed organem II instancji. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że wniesiony prawidłowo przez stronę środek zaskarżenia nie został rozpoznany merytorycznie i pozostaje w mocy kwestionowane przez stronę rozstrzygnięcie organu I instancji. Stanowi to naruszenie podstawowego prawa jednostki do kontroli w administracyjnym postępowaniu instancyjnym prawidłowości wydanych wobec niej rozstrzygnięć, od których ustawa przyznaje stronie środek zaskarżenia. Nieprawidłowe jest stanowisko organu, że zakończenie czynności kontrolnych wobec których strona przed zakończeniem kontroli wniosła sprzeciw w przewidzianym ustawą terminie, powoduje bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego zainicjowanego zażaleniem strony na postanowienie organu kontroli o kontynowaniu czynności kontrolnych. Przedmiotem postępowań uregulowanych w art. 59 ust. 7 i 9 p.p. jest weryfikacja prowadzonych w stosunku do jednostki czynności kontrolnych pod kątem ich zgodności z prawem. Do postanowień wydanych na podstawie art. 59 ust. 9 p.p. stosuje się przepisy k.p.a., w tym również regulujące przebieg postępowania zażaleniowego, w konsekwencji czego Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie uznał, że postanowienia te są objęte dopuszczalnością zaskarżenia ich do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponieważ wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje wstrzymania czynności kontrolnych, a czas trwania kontroli nie może naruszać terminów, o których mowa w art. 55 ust. 1 p.p., to przyjęcie interpretacji organu, sprowadzającej się do konkluzji, iż zakończenie czynności kontrolnych i sporządzenie protokołu kontroli czyni bezprzedmiotowymi postępowania uregulowane w art. 59 ust. 7 i 9 p.p., w praktyce pozbawiałoby stronę możliwości realizacji służącego jej prawa do weryfikacji zaskarżonych czynności kontrolnych, najpierw w administracyjnym toku instancji, a później w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tymczasem zaskarżone czynności kontrolne nie straciły bytu prawnego, ani nie zostały usankcjonowane z chwilą zakończenia kontroli. Wynik sformalizowanej oceny zgodności z prawem czynności kontrolnych ma istotne znaczenie dla sytuacji prawnej strony również w przypadku uzyskania go po zakończeniu badanych czynności kontrolnych, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 3 p.p. dowody przeprowadzone w toku kontroli przez organ kontroli z naruszeniem przepisów ustawy lub z naruszeniem innych przepisów prawa w zakresie kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, jeżeli miały istotny wpływ na wyniki kontroli, nie mogą stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karnym lub karnym skarbowym dotyczącym przedsiębiorcy. Ponadto zgodnie z art. 46 ust. 1 p.p. przedsiębiorcy, który poniósł szkodę na skutek wykonania czynności kontrolnych z naruszeniem przepisów prawa, przysługuje odszkodowanie. Reasumując należy stwierdzić, że organ nieprawidłowo ustalił zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Należy ponadto zwrócić uwagę, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w niewłaściwej formie orzeczenia - postanowienia, podczas gdy przepisy przewidują dla tego typu rozstrzygnięć formę decyzji. Wynika to wprost z treści art. 83b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 300), który stanowi, że jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się: wpis od skargi – 100 zł, wynagrodzenie adwokata 480 zł.