I OSK 202/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/GI 908/24 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1114/2024/8237 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia 22 kwietnia 2024 r. znak: SR.415.W.604.DO.20.2133.2024; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz A. B. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 grudnia 2024 r. sygn. II SA/Gl 908/24 oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO.PSŚ/41.5/1114/2024/8237 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżący złożył wniosek o świadczenie po raz pierwszy dopiero 4 marca 2024 r., bowiem dopiero w lutym 2024 r. zakończyło się postępowanie w sprawie ustalenia stopnia niepełnosprawności jego syna. Sąd pierwszej instancji ocenił, że w tej sytuacji prawidłowo organy administracji zastosowały przepisy obowiązujące w dacie złożenia wniosku, uwzględniając stan prawny wprowadzony ustawą z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429). Ustawa ta zmieniła zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego w ustawie z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 323), ograniczając je do opiekunów osób niepełnosprawnych do ukończenia 18. roku życia. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie mógł skorzystać z przepisów przejściowych (art. 63 ustawy o świadczeniu wspierającym), ponieważ dotyczą one wyłącznie "zachowania praw nabytych", czyli osób, które miały już przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia 31 grudnia 2023 r. Skoro skarżący złożył wniosek po raz pierwszy w 2024 r. to nie posiadał takiego prawa, które mógłby zachować. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zgodził się również, że sprawę należy rozpatrywać według starych zasad ze względu na datę złożenia wniosku o orzeczenie o niepełnosprawności (na mocy art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych), wskazując, że przepis ten po nowelizacji nie może służyć do stosowania przepisów, które już nie obowiązują w momencie orzekania o prawie do świadczenia. Skargę kasacyjną od wyroku złożył A. B. zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935): a) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 63 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429), poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż ww. norm prawna nie ma zastosowania ze względu na czasookres wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, podczas gdy ze względu na spełnienie przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego powstało w 2023 r., sprawa winna być rozpoznana na zasadach obowiązujących do 31 grudnia 2023 r., a niezastosowanie powyższego przepisu mogło mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie niewłaściwego stanu prawnego do rozpoznania sprawy; b) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 63 ust. 2-3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r o świadczeniu wspierającym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1429), poprzez ich zastosowanie w sytuacji gdy skarżący nie powoływał się na ww. przepisy, a ich zastosowanie mogło mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie iż syn skarżącego miał uprzednio przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego i rozpoznanie skargi w oparciu o podstawy prawne nie dotyczące sprawy; c) naruszenie przepisów postępowania, a to art. 24 ust. 2 oraz 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie polegające na uznaniu, iż ze względu na zmianę zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, powyższa norma prawna nie ma już zastosowania do przedmiotowej sprawy, podczas gdy, ze względu na powstanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego syna skarżącego, powyższa norma prawna ma zastosowanie w sprawie, a niezastosowanie powyższego przepisu mogło mieć istotny wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie niewłaściwego stanu prawnego do rozpoznania sprawy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się trafne. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się na wykładni przepisów przejściowych, w szczególności art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. z 2023 r., poz. 1429 – dalej jako: "u.ś.w."), w kontekście zmiany stanu prawnego regulującego zasady przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2024 r. Kluczowe dla rozstrzygnięcia było ustalenie, czy w stanie faktycznym sprawy, w którym wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna skarżącego złożono w sierpniu 2023 r., a wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – już po zmianie przepisów, w marcu 2024 r. (lecz z zachowaniem terminu z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych – dalej jako: "u.ś.r."), organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęły, że zastosowanie znajdują nowe regulacje prawne, czy też sprawa winna być rozpoznana na podstawie przepisów dotychczasowych. Za zasadny należało uznać przede wszystkim zarzut naruszenia art. 63 ust. 1 u.ś.w. poprzez jego niezastosowanie, a także ściśle z nim powiązany zarzut naruszenia art. 24 ust. 2 oraz 2a u.ś.r. poprzez ich niezastosowanie. Sąd pierwszej instancji, aprobując stanowisko organów administracji, przyjął wykładnię literalną art. 63 ust. 1 u.ś.w., zgodnie z którym w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do których prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Sąd ten uznał, że skoro wniosek o samo świadczenie pielęgnacyjne wpłynął dopiero 4 marca 2024 r., to prawo do tego świadczenia nie mogło powstać do 31 grudnia 2023 r. Taka interpretacja jest jednak błędna, gdyż pomija systemowe powiązanie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych z regulacjami dotyczącymi orzekania o niepełnosprawności. Prawidłowa wykładnia norm regulujących przyznawanie świadczeń uzależnionych od niepełnosprawności nie może być prowadzona w oderwaniu od procedury uzyskiwania stosownego orzeczenia, co znajduje potwierdzenie choćby w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 23 października 2007 r. (sygn. P 28/07). Postępowanie w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego i postępowanie w sprawie ustalenia niepełnosprawności stanowią integralną całość, zmierzającą do ustalenia prawa do świadczenia. Ustawodawca, świadom tej zależności, w art. 24 ust. 2a u.ś.r. wprowadził szczególną regulację intertemporalną, stanowiącą wyraz tej systemowej więzi. Stanowi ona, że jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie, argumentując, iż po nowelizacji odnosi się on jedynie do przypadków objętych nowym brzmieniem ustawy (tj. opieki nad osobami do 18. roku życia). Sąd pierwszej instancji arbitralnie przyjął, że zastosowanie ma nowy stan prawny, aby następnie na tej podstawie zanegować stosowanie przepisu (art. 24 ust. 2a u.ś.r.), który warunkowałby zastosowanie stanu prawnego dotychczasowego. Tymczasem art. 24 ust. 2a u.ś.r. jest przepisem proceduralnym, określającym moment, od którego ustala się prawo do świadczenia, i ma kluczowe znaczenie dla interpretacji materialnoprawnej normy przejściowej zawartej w art. 63 ust. 1 u.ś.w. Wykładnia systemowa i celowościowa art. 63 ust. 1 u.ś.w. nakazuje przyjąć, że sformułowanie "prawo powstało do dnia 31 grudnia 2023 r." obejmuje nie tylko sytuacje, w których wniosek o świadczenie pielęgnacyjne złożono do tego dnia, ale również przypadki, gdy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia został co prawda złożony po 31 grudnia 2023 r., lecz nastąpiło to z zachowaniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a u.ś.r., a sam wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności wpłynął do organu orzeczniczego do 31 grudnia 2023 r. i ustalony stopień niepełnosprawności również datowany jest na dzień przypadający przed tą datą. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wystąpił z wnioskiem o ustalenie stopnia niepełnosprawności syna w sierpniu 2023 r., a orzeczeniem z 19 lutego 2024 r. ustalono znaczny stopień niepełnosprawności od 21 sierpnia 2023 r. Skarżący złożył wniosek o świadczenie pielęgnacyjne 4 marca 2024 r., a zatem z dochowaniem trzymiesięcznego terminu od wydania orzeczenia. W świetle art. 24 ust. 2a u.ś.r., prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (przy spełnieniu pozostałych przesłanek z art. 17 u.ś.r. w starym brzmieniu) powinno być ustalone od sierpnia 2023 r. Skoro tak, to prawo to powstało w rozumieniu art. 63 ust. 1 u.ś.w. przed 31 grudnia 2023 r. Odmienna interpretacja prowadziłaby do trudnych do zaakceptowania rezultatów, uzależniając zachowanie praw nabytych od sprawności działania organów orzekających o niepełnosprawności, na co strona nie ma wpływu. Skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji faktu, iż postępowanie orzecznicze, wszczęte w sierpniu 2023 r., zakończyło się dopiero w lutym 2024 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 63 ust. 2-3 u.ś.w., należy wskazać, że nie można mówić w badanej sprawie o ich zastosowaniu, ale zgodzić się trzeba, że rozważania na temat tych regulacji były bezprzedmiotowe, zważywszy na fakt, że skarżący ubiegał się o przyznanie świadczenia po raz pierwszy. Reasumując, Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 63 ust. 1 u.ś.w. oraz bezzasadnie odmówił zastosowania art. 24 ust. 2a u.ś.r., co miało bezpośredni i istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa interpretacja tych norm, uwzględniająca kontekst systemowy i cel zmiany ustawy, prowadzi do wniosku, że w stanie faktycznym sprawy organy administracji zobowiązane były rozpoznać wniosek skarżącego na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2023 r. Skoro organy obu instancji, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny, błędnie przyjęły jako podstawę rozstrzygnięcia nowy stan prawny, doszło do naruszenia prawa materialnego. W świetle powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 193 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.