VII SA/Wa 1225/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi W K na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpoznaniu zażalenia W. K. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (PINB) z [...] lutego 2021r. [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Organ wskazał, że z wnioskiem o kontrolę ww. inwestycji wystąpił W. K.. Następnie przytoczył art. 61a § 1 kpa i zaznaczył, że przepis ten wskazuje trzy przesłanki odmowy wszczęcia postępowania. Przesłanki o charakterze podmiotowym dotyczą sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. Wówczas na organie spoczywa obowiązek badania czy wnioskodawca powołuje się na własny interes prawny. Kolejne dwie przesłanki o charakterze przedmiotowym zachodzą, gdy podanie w ogóle nie może być załatwione w postepowaniu administracyjnym oraz gdy istnieją "inne uzasadnione przyczyny", np. żądanie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej lub sprawy która jest w toku. [...]WINB podkreślił, że zgodnie z art. 53 a ust. 1 (dodanym art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane z 19 września 2020r.) postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten przesądza zatem, że postępowania w sprawie naruszeń prawa budowlanego są wszczynane wyłącznie z urzędu, a nie na wniosek. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył wyrok NSA z 28.10.2015r., sygn. II OSK 2465/15. Przepis art. 53a Prawa budowanego stanowi bowiem lex specialis w stosunku art. 61 k.p.a. Przed ww. nowelizacją obok poglądów o wyłącznej możliwości podejmowania postępowań z urzędu, występowały też zakładające możliwość wszczynania ww. postępowań na wniosek. Obecnie art. 53 a rozstrzyga jednoznacznie tą kwestię (Komentarz red. Niewiadomski 2021, wyd. 1 O/Niewiadomski, Legalis). Jako analogiczny przykład organ powołał art. 375 Prawo ochrony środowiska, odnośnie wykładni którego wypowiedział się WSA w W-wie w wyroku z 17 grudnia 2019r., sygn. IV SA/Wa 1707/19. Kończąc zaznaczył, że skarżący wniósł o przeprowadzenie postępowania co do prawidłowości wykonania opisanej inwestycji, to PINB powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu. Kwestia prawidłowości robót budowlanych nie może być wyjaśniona w ramach odmowy wszczęcia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie złożył W. K. zarzucając naruszenie art. 36 a ust. 1, art. 53 a, art. 55 ust. 1 pkt. 1 lit. a, art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 7a, § 1, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 11, art. 61, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 81a § 1 i art.156 § 1 pkt. 2, 5 i 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Skarżący wniósł o włączenie do materiału dowodowego wymienionych dokumentów, uchylenie postanowień organów obu instancji, ewentualnie uchylenie postanowienia [...]WINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że pogląd organu poparty orzeczeniami choć jest słuszny, to nie dotyczy istoty tej sprawy. Skarżący złożył bowiem "wniosek" o wszczęcie postępowania, ale w myśl art. 53 a Prawa budowlanego i jego wykładni, winien on być potraktowany jako zawiadomienie właściciela sąsiedniej działki o wadliwej realizacji budynku, a więc postępowanie winno być wszczęte z urzędu. Organ wprawdzie zarządził oględziny, jednak winien po wszczęciu postępowania z urzędu, przeprowadzić oględziny lub inne dowody i po ich analizie wydać decyzję. Zamiast tego odmówił wszczęcia postępowania, co jest rażącym uchybieniem w kontekście art. 53a Prawa budowlanego i winno być przez [...]WINB skorygowane. Nadto, wskazanie przez [...]WINB, że organ powiatowy powinien rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z urzędu wskazuje, że PINB nie dokonał czynności zgodnie z procedurą administracyjną, co skutkuje brakiem możliwości merytorycznej oceny jego działań i zarzutów. Dlatego postanowienie PINB powinno być uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Dalej skarżący opisał nieprawidłowości co do usytuowania budynku, większej liczby kondygnacji oraz lokali mieszkalnych niż to wynika z projektu, a także braku sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Wskazał też, że postępowanie urzędników, którzy rozpatrywali wnioski, skargi i zażalenia skarżącego, dokonywali oględzin, wydawali orzeczenia w oparciu o nieprawdziwe ustalenia i bagatelizowali dowody było nacechowane złą wolą, ukrywaniem oraz tuszowaniem błędów i nieprawidłowości przy realizacji a następnie odbiorze i użytkowaniu budynku, co winno podlegać ocenie organów wymiaru sprawiedliwości pod kątem przekroczenia przez te osoby norm prawa karnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lutego 2021r. odmawiające – na mocy art. 61a § 1 k.p.a. - wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Wskazać zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Z powołanej regulacji wynika zatem, że przesłanki odmowy wszczęcia postępowania prawodawca podzielił według kryterium podmiotowego i przedmiotowego. Podmiotową przesłanką jest brak przymiotu strony wnoszącego żądanie, a przedmiotową gdy żądanie nie podlega rozstrzygnięciu w formie decyzji lub postanowienia, ale w innej formie (np. cywilnoprawnej), jak również, gdy żądanie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądu powszechnego. Natomiast inne uzasadnione przyczyny obejmują sytuacje, gdy żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją; bądź postępowanie administracyjne jest w toku lub upłynął terminu do domagania się uprawnienia. W świetle zarzutów skargi dodać również należy, że w postanowieniu wydanym w omawianym trybie organ nie może formułować ani wniosków, ani ocen dotyczących meritum żądania. Tym samym, każdy wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego musi podlegać weryfikacji organu w zakresie określonym w art. 61 a § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, którego wszczęcia - wnioskiem z dnia [...] września 2020r. - domagał się skarżący dotyczyło prawidłowości robót budowlanych przeprowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W.. Skoro podanie zostało złożone po dniu [...] września 2019r., to – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – zastosowanie w tej sprawie znajdował art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego (wprowadzony na mocy art. 1 pkt 30 ustawy z 13 lutego 2020r. zmieniającej ustawę Prawo budowlane Dz.U. 2020r. 471), zgodnie z którym postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Przepis ten zatem wskazuje jednoznacznie, że postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są obowiązane wszczynać i prowadzić z urzędu, a nie na wniosek. Przepis art. 53 a ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zatem regulację lex specialis względem art. 61 k.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ta ogólna zasada inicjowania postępowania określona w art. 61 k.p.a. musi być w każdym przypadku interpretowana z konkretnymi przepisami prawa materialnego, które wyznaczają rodzaj sprawy załatwianej w formie decyzji administracyjnej i jednocześnie określają inicjatywę co do powstania określonego administracyjnego stosunku materialnoprawnego. W konsekwencji jednoznacznego wskazania w przepisie szczególnym przypadków wszczęcia postępowania z urzędu, organ jest nim związany, co oznacza, że nie może prowadzić postępowania na wniosek strony. Takie też stanowisko prezentowane jest w piśmiennictwie (zob. Prawo budowlane. Komentarz. wyd. 10 - red. prof. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2021r. oraz Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany. A. Plucińska Filipowicz, LEX. 2021). Słuszne było zatem stanowisko organu wojewódzkiego, że w obecnym stanie prawnym wniosek skarżącego nie mógł uruchomić postępowania w trybie nadzoru budowlanego w celu weryfikacji prawidłowości opisanej budowy. Niezależnie od przedstawionej wyżej argumentacji kolejną przeszkodę do prowadzenia postępowania stanowił fakt, że postępowanie w tożsamym przedmiocie - zainicjowanej wnioskiem skarżącego – zostało zakończone decyzją MWINB z dnia [...] marca 2009r. nr [...], który utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2008r. [...] umarzającą postepowanie w ramach nadzoru budowlanego w sprawie budowy opisanej inwestycji. Decyzja ta była poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który (prawomocnym) wyrokiem z dnia 2 września 2009r. sygn. VII SA/Wa 726/09 oddalił skargę W. K.. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2009r. wynika, że organy badały zarówno usytuowanie spornego budynku w świetle warunków technicznych oraz odległości przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym, jak i wysokość budynku. Decyzja o umorzeniu postępowania wprawdzie nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach strony, niemniej wskazuje, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy. Z podanych przyczyn zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – skargę oddalił.