I OSK 2967/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 411/23 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 marca 2023 r., znak: SKO.41/764/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 411/23 oddalił skargę D.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: organ) z 8 marca 2023 r., znak: SKO.41/764/OS/2023, którą organ utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublin z 11 stycznia 2023 r., znak: MOPR.DSS.460.46871.1.2023 odmawiającą przyznania D.S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa procesowego tj.: 1. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego tj. w sposób sprzeczny z doświadczeniem życiowym oraz wnioskami wypływającymi z materiału dowodowego, polegający na uznaniu, że skarżący nie spełnia kryteriów uprawniających go do przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa analiza zebranego w sprawie materiału zebranego w niniejszej sprawie wskazuje, iż skarżący spełnia przesłanki do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego; 2. art. 7b k.p.a. w zw. z 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak współdziałania z innymi organami administracji publicznej, w szczególności z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w postaci niezwrócenia się do ZUS bądź innych organów w celu zasięgnięcia informacji od kiedy matka skarżącego jest niepełnosprawna, co miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; 3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepodjęcie w toku postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i nie przeprowadzenie przez Sąd dowodów ze stosownych dokumentów z urzędu oraz co skutkowało brakiem dostatecznego wyjaśnienia sprawy i odmową przyznania prawa od świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wypływ na wynik sprawy tj.: 1. art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 69 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż nie zachodzą okoliczności, które przyznawałyby prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu, a przez to pozbawienie skarżącego konstytucyjnego prawa do pomocy przysługującej osobie niepełnosprawnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że w realiach niniejszej sprawy skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Organ w sposób pobieżny zapoznał się z materiałem dowodowym zebranym w niniejszej sprawie, a Sąd nie wziął tego pod uwagę, dokonując błędnej analizy sytuacji skarżącego, w konsekwencji uznając, że skarżący nie posiada prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż przysługuje mu renta socjalna, a sam pozostaje w stosunku pracy. Organ również popełnił błąd nie analizując od którego momentu matka skarżącego jest niepełnosprawna. Sąd nie przeprowadził dowodów z dokumentacji z urzędu, w ramach współpracy pomiędzy organami, w konsekwencji doprowadziło to do wydania zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi skarżącego, mimo iż okoliczności te są niezmiernie istotne dla wyjaśnienia sprawy i mają wspływ na ustalenie w niniejszej sprawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Argumentacja przedstawiona w skardze kasacyjnej i postawione w niej zarzuty w żaden sposób nie nawiązują do powodu, z jakiego Sąd I instancji uznał, że odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest uzasadniona. W ten sposób skarga kasacyjna nie zwalcza ani ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie, ani prawidłowości zastosowania prawa materialnego, które było podstawą do zaakceptowania przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji. Pozbawiony rzeczowości jest zarzut zaniechania ustalenia, od kiedy matka skarżącego jest niepełnosprawna. Już organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ pierwszej instancji niezasadnie zastosował art. 17 ust. 1b ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390, dalej: u.ś.r.) w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. w sprawie K 38/13, orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji podając, że powodem odmowy przyznania świadczenia nie mógł być art. 17 ust. 1b u.ś.r. ze względu na wyrok TK w sprawie K 38/13, zatem data powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Podtrzymywanie w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego ustalenia daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego jest w tej sytuacji pozbawione rzeczowego związku z podstawą rozstrzygnięcia. Zasadnie Sąd I instancji uznał, że kwestia ta, po wyroku TK w sprawie K 38/13 nie ma znaczenia dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i nie ona przesądza o udzielonej odmowie. Na podstawie uzasadnienia skargi Sąd I instancji trafnie ustalił, że skarżący domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia uzyskania przez jego matkę orzeczenia o niepełnosprawności, tj. od 12 października 2018 r. do dnia podjęcia przez niego pracy, co nastąpiło 1 grudnia 2020 r. Taki przedmiot żądania wynika też z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Skarżący twierdzi, że podstawą jego uprawnienia do świadczenia jest fakt, że od daty uzyskania przez matkę orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w dniu 12 października 2018 r. opiekował się nią i nie podejmował zatrudnienia aż do 1 grudnia 2020 r. Natomiast wniosek o przyznanie świadczenia za ten okres został złożony 30 listopada 2022 r., czyli po upływie okresu, za jaki świadczenie miałoby zostać przyznane. Okoliczność ta nie została w skardze kasacyjnej zakwestionowana. W tym stanie faktycznym Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 i 2 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują na wniosek. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter konstytutywny, tworzy ona dopiero po stronie jej adresata prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Uprawnienie to nie wynika z mocy samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, ta określa bowiem warunki, jakich spełnienie pozwala na przyznanie świadczenia. Osoby spełniające kryteria ustawowe mają potencjalną możliwość wystąpienia o przyznanie świadczenia. Samo uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego materializuje się zaś wraz z wejściem do obrotu prawnego decyzji o jego przyznaniu. Należy zatem rozróżnić sytuację osób, które potencjalnie spełniają kryteria przyznania tego typu pomocy oraz tych, które uprawnione są na mocy odpowiedniej decyzji do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. W myśl zaś art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Świadczenie może być zatem przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Przyznanie świadczenia z datą wsteczną poprzedzającą ten miesiąc, nawet w przypadku wcześniejszego spełniania przesłanek do jego uzyskania, nie jest możliwe. Odstępstwo od tej zasady przewiduje jedynie art. 24 ust. 2a u.ś.r., który w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania. Wskazany w art. 24 ust. 2 u.ś.r. termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, który rozpoczyna się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, jest terminem prawa materialnego. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia za okres wsteczny. Okoliczności i przyczyny niezłożenia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia. Wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego – art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie zostały objęte zarzutami skargi kasacyjnej, nie zostały zatem skutecznie podważone. Zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych wyznaczają zaś przesłanki prawa materialnego. Wobec braku zarzutów pod adresem wykładni art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczących postępowania dowodowego. Zasadnicze dla rozstrzygnięcia okoliczności, związane z datą złożenia wniosku i okresem pozostawania przez skarżącego bez zatrudnienia w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną nie są sporne i zostały ustalone. Nie jest też sporne i nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, że w dacie złożenia wniosku o świadczenie (30 listopada 2022 r.) skarżący pozostawał w zatrudnieniu od dnia 1 grudnia 2020 r. Z tego powodu nie było możliwe przyznanie mu świadczenia od daty złożenia wniosku, albowiem nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., związana z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez błędną wykładnię. Rezygnacja z zatrudnienia bądź rezygnacja z podejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną są koniecznymi warunkami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. W skardze kasacyjnej nie określono, na czym miałby polegać błąd w wykładni tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznaje stanowisko Sądu I instancji za w pełni prawidłowe. Prawidłowe jest również stanowisko Sądu I instancji w sprawie możliwości wyboru przez skarżącego między prawem do renty socjalnej i świadczeniem pielęgnacyjnym. Możliwość ta dotyczy osób, które spełniają przesłanki do uzyskania świadczenia, zatem zrezygnowały z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Pozostając w zatrudnieniu w okresie po złożeniu wniosku, skarżący tego warunku nie spełnia. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.