III OSK 806/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 1106/22 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 28 lipca 2022 r., nr SKO-IP-4105-22/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 17 listopada 2022 r., II SA/Kr 1106/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. sp. z o.o. w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z 28 lipca 2022 r., znak SKO-IP-4105-22/22, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z 28 lipca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Czarny-Dunajec z 13 czerwca 2022 r. (znak: RB.1431.37.2022.KRZ) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazało, że 3 czerwca 2022 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek spółki K. sp. z o.o. w C. skierowany do Wójta Gminy Czarny Dunajec, w którym - na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2022 r. poz. 902; dalej "u.d.i.p.") - domagała się udzielenia informacji, czy zorganizowany został protest społeczny przeciwko istnieniu zakładu usługowego należącego do spółki, znajdującego się pod adresem [...], a jeśli tak, to jaka jest treść głównych postulatów protestujących oraz ile i czyje podpisy zostały przedłożone jako lista poparcia, a także, czy w ramach powyższego protestu zostały złożone jakiekolwiek pisma (w tym zakresie strona wnosiła o przesłani ich kserokopii lub umożliwienie zapoznania się z nimi przez zarząd spółki lub pracownika lub pełnomocnika, albowiem spółka chciałaby cyt.: "podjąć obronę sposobu zagospodarowania swojej własności przed potencjalnymi zarzutami"). W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z 7 czerwca 2022 r. Wójt Gminy Czarny Dunajec poinformował spółkę, że 19 maja 2022 r. wpłynęła petycja dochodząca od mieszkańców miejscowości Czarny Dunajec, która została przekazana Staroście Nowotarskiemu, jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia. Wójt poinformował przy tym, że dysponuje jedynie kopią przedmiotowej petycji, którą w postaci zanonimizowanej przesłał wnioskodawcy w załączeniu pisma. Odnośnie żądania udostępnienia podpisów złożonych pod dokumentem petycji Wójt poinformował, że rozstrzygnięcie w tym zakresie zostanie podjęte po uzyskaniu stanowiska podmiotów, których dotyczą żądane dane. Decyzją z 13 czerwca 2022 r. (znak: RB. 1431.37.2022.KRZ) Wójt odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej żądania udostępnienia danych osób, których podpisy zostały złożone pod treścią "Petycji mieszkańców w sprawie planowanej rozbudowy budynku usługowego z zapleczem socjalnym z infrastrukturą techniczną z wniosku firmy K. sp. z o.o. [...]". W uzasadnieniu organ powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz wskazał, że wszystkie osoby, których podpisy widniały na liście poparcia dla postulatów wskazanych w petycji, odmówiły rezygnacji z przysługujących im uprawnień wynikających z ww. przepisu. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, mając na uwadze, że okolicznością bezsporną w sprawie jest, iż petycja będąca przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie została podpisana przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz, że wszystkie osoby podpisane pod petycją, w drodze odrębnych indywidulanych oświadczeń, wyraźnie wyłączyły możliwość udostępnienia swoich danych osobowych - brak było podstaw do udostępnienia tych danych ze względu na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co uzasadnia uznanie zaskarżonej decyzji za prawidłową. W ocenie organu odwoławczego podane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyny, z powodu których organ I instancji odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia danych osób, których podpisy zostały złożone pod treścią petycji, zasługują na akceptację. Organ II instancji wskazał, że w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy imienia i nazwiska osoby fizycznej, to podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie, czy żądane dane osobowe dotyczą osoby pełniącej funkcje publiczne i mają związek z pełnieniem tych funkcji. Musi bowiem istnieć ścisły związek między informacją odnoszącą się do osoby pełniącej funkcję publiczną i jej funkcjonowaniem w sferze publicznej. Jeśli organ taki związek ustali, to jest obowiązany udostępnić żądane informacje, w przeciwnym wypadku ma obowiązek odmowy ujawnienia danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób fizycznych. Udostępnienie imion i nazwisk oraz wzbogacenie tych danych o obszar zamieszkiwania osób podpisanych pod petycją, mogłoby doprowadzić nie tylko do pośredniej, ale i bezpośredniej identyfikacji tych osób, na co organ z ich strony zgody nie miał. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca spółka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę sąd I instancji wskazał, że prawidłowo odmówiono skarżącej spółce udostępnienia informacji obejmującej dane osobowe (imię i nazwisko) osób fizycznych. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej prawidłowo wyważyły z jednej strony konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, a z drugiej strony także gwarantowane konstytucją prawo do ochrony danych osobowych. Mianowicie zwrócono się do zainteresowanych z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia danych osobowych, a wobec negatywnej odpowiedzi, odmówiono ich udostępnienia. Sąd zauważył, że żądane informacje nie mogłyby być udostępnione w postaci zanonimizowanej, albowiem chodziło właśnie o podanie danych osobowych postaci imienia i nazwiska. Podkreślenia wymaga, że wnioskowane informacje nie dotyczyły danych osobowych osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, lecz zwykłych obywateli, którzy złożyli petycję w sprawie planowanej inwestycji. Niezależnie od powyższego sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej spółki, że powołanie w kontekście rozpoznawanej sprawy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) nie było adekwatne z uwagi na zakres zastosowania tego rozporządzenia. Otóż w art. 2 ust. 2 lit. a wskazano, że rozporządzenie nie ma zastosowania do spraw nieobjętych prawem Unii Europejskiej. Nie wpływa to jednak na ocenę zgodności z prawem skarżonej decyzji, która została wydana zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd nie stwierdził także naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżonej decyzji wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, organ pozyskał niezbędny materiał dowodowy, w szczególności poszukując równowagi między dostępem do informacji publicznej a prawem do poszanowania prywatności, uzyskał stanowisko osób fizycznych w przedmiocie ich ewentualnej zgody na udostępnienie ich danych osobowych. Kierując się tym stanowiskiem, mając na względzie konsekwencje ujawnienia danych osobowych, zdecydował o odmowie ich udostępnienia. Ponieważ sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik spawy, ani też naruszenia przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca spółka, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Nadto zrzekła się rozprawy i wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p. w związku z art. 2 ust. 1 tejże ustawy poprzez uznanie, że dane objęte odmową udostępnienia informacji publicznej stanowią prywatność osoby/osób fizycznych podpisanych pod petycją lub na liście podpisów załączonej do petycji, co rzekomo uzasadniało odmowę udostępnienia informacji; 2) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego, w sytuacji gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu została wydana z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i następcze utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy Czarny Dunajec. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. Jego istota sprowadza się do zakwestionowania prawa do prywatności co do danych osobowych człowieka w zakresie imienia i nazwiska i przyjęcia, że są one dobrem publicznym, które nie jest objęte pojęciem prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konstrukcja zarzutu opiera się na (świadomym bądź nieświadomym) niedostrzeżeniu, iż zakres wniosku obejmuje szereg informacji obejmujących sferę prywatności objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej osób fizycznych. Autor skargi kasacyjnej błędnie przyjmuje, że prawo do prywatności w tej sprawie obejmuje jedynie ochronę imion i nazwisk osób podpisanych pod petycją, a tym samym nie sięga do jakichkolwiek faktów z ich życia prywatnego. W rzeczywistości we wniosku dostępowym nie chodzi o ujawnienie tylko imion i nazwisk, lecz tych danych jako osób, które podpisały skonkretyzowaną petycję wyrażającą określony pogląd, czy stanowisko względem działalności określonego podmiotu i jej oddziaływania na życie okolicznych mieszkańców. Nie chodzi zatem o ujawnienie wyłącznie danych personalnych, lecz także stanowiska, poglądów osób fizycznych, które wniosły petycje, w zakresie pewnego elementu świata zewnętrznego i planów inwestycyjnych podmiotu gospodarczego na przyszłość, związanych z rozwijaniem prowadzonej działalności gospodarczej, która oddziałuje na osoby zamieszkałe w bliskiej odległości miejsca jej prowadzenia. Wniosek dostępowy obejmuje zatem ujawnienie danych personalnych określonej grupy osób fizycznych oraz ich stosunku względem określnego zagadnienia życia społecznego, a więc odnosi się bezpośrednio do ich przemyśleń, sposobu postrzegania tego zagadnienia. Aktywizacja osób fizycznych w tym zakresie nastąpiła w ramach ich życia prywatnego. Nie istniał bowiem obowiązek prawny odniesienia się do tego zagadnienia. Osoby wnoszące petycje uznały, że konieczność ochrony ich życia prywatnego, w takim kształcie jaki wybrali i jaki preferują, wymaga skorzystania przez nich z pewnego narzędzia prawa publicznego, jakim jest prawo petycji. Skorzystanie z prawa petycji oraz podpisanie się pod określonym stanowiskiem było tym samym wyrażeniem swojego poglądu na temat preferowanego modelu życia prywatnego, zabezpieczenia sobie prawa decydowania o nim, wyeliminowania możliwości ingerowania w nie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą oddziałującą na sąsiedztwo, w którym zamieszkują osoby podpisane pod petycją (por. wyrok TK z 12.12.2005 r., K 34/04, OTK-A 2005, nr 11, poz. 132). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy zakres jest sferą objętą prawem do prywatności osoby fizycznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Konflikt między prawem do informacji publicznej a prawem do prywatności został dostrzeżony już w przepisie art. 61 ust. 3 Konstytucji, a kwestia jego rozstrzygnięcia została zdelegowana na ustawę zwykłą, co nastąpiło w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dopuszczającym możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu m.in. na konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej. Samo prawo do prywatności ma również rangę konstytucyjną. Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Zgodzić się zatem należy z wykładnią sądu I instancji oraz organów, które słusznie uznały, że prywatność, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. obejmuje imiona i nazwiska osób, które podpisały petycję, gdyż treść petycji była wyrazem ich poglądu, sposobu myślenia, preferowanego stylu życia i wartości uznawanych przez te osoby za istotne w ich życiu. Z tych względów zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. W związku z treścią uzasadnienia, w którym pojawił się przepis art. 86 RODO, wyjaśnić należy, że zgodnie tym przepisem dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia. Oznacza to, iż jest prawnie dopuszczalne przetwarzanie danych osobowych w ramach realizacji prawa dostępu do informacji publicznej. Inaczej mówiąc, jest możliwe upublicznienie danych osobowych, jeśli odbywa się to na zasadach wynikających z przepisów prawa krajowego (lub unijnego) regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Na gruncie prawa polskiego kwestię te reguluje u.d.i.p. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Celem ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych oraz rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) jest ochrona prywatności w rozumieniu art. 47 Konstytucji RP (wyroki NSA: z 30 marca 2006 r., I OSK 628/05, LEX nr 198299; w składzie 7 sędziów z 6 czerwca 2005 r., I OPS 2/05). Biorąc pod uwagę powyższe, zgodnie z art. 86 RODO przetwarzanie danych osobowych zawartych w informacji publicznej jest legalne, jeśli odbywa się w zgodzie z przepisami u.d.i.p. Oznacza to, iż słusznie sąd I instancji i organy uznały, że ewentualne ujawnienie możliwe jest tylko w zgodzie z przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zarzut naruszenia prawa procesowego jest nieuzasadniony. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy na rudymentarne wymagania względem wymogi względem skargi kasacyjnej i podniesionych zarzutów. Po pierwsze, zarzut musi określać w jaki sposób doszło do naruszenia danego przepisu, tj. czy w drodze błędu wykładni, czy niewłaściwego zastosowania prawa. Po drugie, skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje autora skargi kasacyjnej do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu I instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, które sprowadzają się, bądź to do interpretacji danego przepisu zgodnie z prawidłami i znaczeniem języka, w którym go sporządzono, bądź to z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Po trzecie, zarzuty muszą zostać należycie uzasadnione. W uzasadnieniu winno dojść do logicznego wyjaśnienia związku naruszenia przepisu procesowego z istotnym wpływem tego naruszenia na wynika postępowania. Brak uzasadnienia każdego zarzutu oznacza, że podstawa kasacyjna nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 176 p.p.s.a (por. wyrok NSA z 16 marca 2005, GSK 402/04). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna w części odnoszącej się do rozpoznawanego zarzutu uchybia tym wymogom, gdyż nie wiadomo w jaki sposób doszło do naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów, tzn. nie sposób ustalić, czy przepisy wskazane w zarzucie zostały błędnie zinterpretowane, czy błędnie zastosowane. Nie wiadomo też w jaki sposób tzn. jakimi działaniami sąd I instancji, a wcześniej – jakimi działaniami organów doszło do naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. oraz nie wykazano ich istotnego wpływu na wynik postępowania. Zarzut ten nie został również w jakikolwiek sposób uzasadniony. Powyższe niedociągnięcia w zakresie wymogów wiązanych z zarzutem skargi kasacyjnej czynią go nieuzasadnionym. Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.