II SA/Sz 934/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wojciechowska Sędziowie Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Sędzia WSA Alicja Polańska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] [...] na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2019 r., poz.2133, zwanej dalej: "u.d.m.") przyznał R. S. (dalej: "Strona", "Skarżący") dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, tj. od [...] czerwca 2020 r. do [...] listopada 2020 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. W odwołaniu od powyższej decyzji R. S. wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i o przyjęcie dochodów netto przy obliczaniu wysokości dodatków mieszkaniowych oraz o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej za 30 kWh za brak centralnej wody ciepłej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej "k.p.a.") w związku z art. 2-6 ustawy u.d.m. po rozpatrzeniu odwołania R. S., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a., jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Następnie Kolegium przytoczyło treść przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, powołanych w podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż miesięczny dochód gospodarstwa domowego R. S. wyniósł [...] zł. Najniższa emerytura wynosi [...] zł. W tej sytuacji należy przyjąć wydatki poniesione przez osobę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. Z kolei, 15% z tego dochodu stanowi kwotę [...]zł i takie właśnie wydatki na mieszkanie powinien ponieść odwołujący się. Kolegium, w oparciu o przywołane przepisy u.d.m. i materiał dowodowy wskazało, że wydatki gospodarstwa na lokal wyniosły [...] zł, a wydatki jakie powinno ponosić gospodarstwo domowe wynoszą [...] zł. W tej sytuacji, zdaniem Kolegium, prawidłowo organ I instancji przyznał R. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie. Odnosząc się do kwestii ryczałtu za brak ciepłej wody w zajmowanym przez Skarżącego lokalu, Kolegium zwróciło uwagę, że lokal ten wyposażony jest w instalację ciepłej wody, zatem brak jest podstaw prawnych do wyliczenia ryczałtu. W świetle bowiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, ryczałt przyznaje się tylko i wyłącznie, jeżeli lokal nie jest wyposażony w instalację ciepłej wody. Organ odwoławczy po przytoczeniu treści art. 3 ust. 3 u.d.m. wskazał, że dochód gospodarstwa domowego R. S. został obliczony prawidłowo, zgodnie z tym przepisem, gdyż do wyliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się dochód brutto. R. S. powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie w całości i przyjęcie dochodów netto, a nie brutto przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, którego wysokość ma istotne znaczenie dochodowe dla podstawowej egzystencji Polek i Polaków, obywateli, a także dla jego podstawowej egzystencji. Nadto, wniósł o przywrócenie kwoty pieniężnej równoważącej opłatę za 30 kWh za brak centralnej ciepłej wody. Zdaniem Skarżącego, w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych bezprawnie rażąco, z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji, zmniejszono równoważnik za brak ciepłej wody z 30 na 20 kWh. Liczenie brutto dochodu w kosztach utrzymania mieszkania, przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego, powoduje, że podwójnie obniża się ponad miarę rzeczywiste dochody netto na podstawową egzystencję Polek i Polaków, obywateli uprawnionych do pobierania dodatku mieszkaniowego. Ponadto, w skardze Skarżący zawarł wnioski, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującymi pytaniami prawnymi: 1) czy liczenie dochodów brutto do udziału w kosztach utrzymania mieszkania przy obliczaniu wysokości dodatku mieszkaniowego jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa i z Konstytucją, w szczególności z podstawową zasadą konstytucyjną do godnego bytowania; 2) czy art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 9 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych są zgodne z Konstytucją, a w szczególności czy § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia jest zgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 3) czy przymus adwokacki do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia sądu I instancji, jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zgodny z Konstytucją, tj. czy art. 175 i art. 194 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi są zgodne z Konstytucją, a w szczególności z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi, tj. że strona ma prawa wnieść środek odwoławczy od orzeczeń sądu I instancji bez przymusu adwokackiego oraz że sądownictwo jest co najmniej dwuinstancyjne; 4) czy przepisy ustaw, rozporządzeń i inne, które umożliwiają adwokatom (radcom prawnym) wydawanie opinii prawnych kończących postępowanie sądowe i zamykające stronie (mocodawcy) drogę do wniesienia środka odwoławczego od wyroku sądu I instancji - jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny, są zgodne z Konstytucją, a przede wszystkim z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi trójpodziału władzy, brakiem przymusu adwokackiego do wnoszenia środków odwoławczych od orzeczeń sądu I instancji, co najmniej dwuinstancyjności sądownictwa; 5) czy rozpatrywanie spraw przez sądy administracyjne tylko z uwzględnieniem kryterium zgodności z prawem jest zgodne z zasadami i prawem demokratycznego państwa prawa i z Konstytucją. W ocenie Skarżącego, sprawy dotyczące w szczególności dochodów Polek i Polaków, obywateli na ich podstawową egzystencję (w szczególności w kwestii rozporządzalnego minimum socjalnego i dodatków mieszkaniowych) powinny być kształtowane przez Konstytucję i ustawy zgodnie z zasadami prawa, sprawiedliwości, uczciwości, przejrzystości, rzetelności i równości szans i prawem demokratycznego państwa prawa (gdzie na pierwszym miejscu jest istota ludzka, obywatel, potem logiczne i spójne prawo stanowione i oparte na prawie naturalnym, potem gospodarka, ekonomia, oparta na podstawach mikroekonomii z makroekonomią, jako czynnikiem regulującym), które stanowią czynniki ukierunkowujące funkcjonowanie państwa w systemie demokratycznym. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowym pismem z dnia [...] grudnia 2020 Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 COVID-19, który stanowi, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie stosowne zarządzenie Przewodniczącego Wydziału zostało wydane w dniu [...] marca 2021 r. i znajduje się ono w aktach sprawy. Sąd uznał jednocześnie za niezasadny wniosek Strony o przeprowadzenie rozprawy. Jak wskazano wyżej, na podstawie ustawy COVID-19 Przewodnicząca Wydziału, zarządzeniem skierowała niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jak potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 5 listopada 2020 r. sygn. akt II FSK 1475/18, art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a aktualnie istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań ustawy COVID-19 w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. też uchwała NSA z 30.11.2020 r., II OPS 1/20, Legalis). Jak podkreślono, ustawodawca w tym przepisie nie uzależnił możliwości rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym od uzyskania uprzedniej zgody strony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na wymogi ciągłości działania i bieżącego rozpatrywania spraw przez sądy administracyjne w tym wyjątkowym okresie, z powodu narzuconego reżimu sanitarnego, nie ma możliwości uwzględnienia wniosku strony o zdjęcie sprawy z wokandy posiedzenia niejawnego i skierowanie sprawy na rozprawę, obecna sytuacja epidemiczna czyni bowiem niemożliwym ustalenie kiedy będzie możliwe orzekanie na rozprawach. Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko. Wobec powyższego Sąd uznał, iż sprawa nie wymagała w powyższych okolicznościach przeprowadzenia rozprawy. Dalej należy wyjaśnić, że w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności jego wykładni. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpoznając wniesioną skargę w oparciu o tak określone kompetencje, Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w u.d.m.. Przepisy tej ustawy uzależniają przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego (art. 2 zawiera katalog osób, którym dodatek ten przysługuje), a także od kryterium dochodowego (art. 3) i od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Nie było sporu że Skarżący spełnia przesłanki do otrzymana dodatku mieszkaniowego, albowiem w postępowaniu administracyjnym organy uznały, iż spełnia wszystkie przesłanki ustawowe, by takie świadczenie otrzymać. Co do zasady, stanowisko organów i Skarżącego są zbieżne. Kwestię sporną stanowi natomiast wysokość należnego Skarżącemu dodatku mieszkaniowego związana z tym, że w ocenie Skarżącego przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięć w niniejszej sprawie są niezgodne z Konstytucją RP. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może więc odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa. Jednocześnie w sytuacjach, w których wykładnia danego przepisu może prowadzić do różnych wniosków, organ winien podążyć za tym kierunkiem, który w sposób najpełniejszy będzie realizował zasady konstytucyjne. Organ nie może jednak odstąpić od zastosowania przepisu, który nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jedynie jest rozbieżny z jego rozumieniem przez osobę ubiegającą się o przyznanie dodatku. Sporną kwestią w sprawie było m.in. nieuwzględnienie ryczałtu za brak ciepłej wody oraz zmiana rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych wysokości równoważnika. Wskazany przez Skarżącego przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 156, poz. 1817) nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż lokal, w którym zamieszkuje Skarżący wyposażony jest w instalację ciepłej wody, a ww. przepis reguluje kwestie obliczania ryczałtu w sytuacji braku ciepłej wody w lokalu. Kolejną kwestią sporną w sprawie było zaliczenie do dochodów Skarżącego jego dochodu brutto. Definicję "dochodu", na potrzeby u.d.m., ustawodawca sformułował w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W myśl tego przepisu za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego, dodatku energetycznego, zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r., świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w przepisach ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz.U. z 2018 r. poz. 690 oraz z 2019 r. poz. 730, 752 i 992), świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2018 r. poz. 2134, z późn. zm.), dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1111, 924 i 1818), dopłaty do czynszu, o której mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o pomocy państwa w ponoszeniu wydatków mieszkaniowych w pierwszych latach najmu mieszkania (Dz.U. poz. 1540 oraz z 2019 r. poz. 1309), świadczenia pieniężnego przyznawanego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o grobach weteranów walk o wolność i niepodległość Polski (Dz.U. poz. 2529) oraz świadczenia uzupełniającego przyznanego na podstawie ustawy z dnia 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz.U. poz. 1622). Powyższy przepis jasno zatem wskazuje, jakich świadczeń nie wlicza się do dochodu i jakie składki podlegają odliczeniu przy jego ustalaniu. Sąd jednak w tym miejscu zauważa, że organ odwoławczy za podstawę obliczenia średniego miesięcznego dochodu przyjął kwotę [...]zł - tak jak i organ I instancji (który wyliczenia dokonał na odwrocie decyzji zamiast w jej uzasadnieniu). Jak wynika z materiału dowodowego, kwota [...]była to kwota wynikająca z deklaracji Skarżącego, który zadeklarował kwotę [...]zł jako wysokość dochodów z pełnych trzech miesięcy kalendarzowych poprzedzających datę złożenia wniosku. Kwota ta bowiem podzielona na trzy daje właśnie w zaokrągleniu do jednego grosza kwotę [...]zł. Tymczasem Sąd zauważa, że w aktach sprawy znajduje się oprócz deklaracji Strony także zaświadczenie dotyczące wysokości wypłacanego Stronie świadczenia emerytalno-rentowego za okres od lutego do kwietnia 2020 r. Wynika z niego, że kwota [...]zł zadeklarowana przez Stronę i przyjęta przez organ odwoławczy, to kwota brutto wynikająca z powyższego zaświadczenia - pomniejszona o kwotę otrzymanego w kwietniu 2020 r. dodatkowego rocznego świadczenia ("13") w wysokości [...] zł brutto. Sąd zauważa zatem, iż uznanie zadeklarowanej przez Stronę kwoty dochodu jaką przyjął organ odwoławczy, nie zostało uzasadnione poprzez szczegółowe odniesienie do powołanej przez ten sam organ definicji dochodu z art. 3 ust. 3 u.d.m. Tym samym organ odwoławczy powołując mającą w niniejszej sprawie definicję dochodu z art. 3 ust. 3 u.d.m. nie wyjaśnił w jaki sposób wziął ją pod uwagę i nie wyjaśnił które elementy dochodu Strony zostały wliczone do średniego dochodu Skarżącego będącego podstawą przyznania dodatku, a które nie i dlaczego. Powyższe postępowanie narusza w przekonaniu Sądu art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. zgodnie z którym decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja w zakresie wyjaśnienia które elementy dochodu wynikające z zaświadczenia zostały uznane za podstawę obliczenia średniego miesięcznego dochodu będącego podstawą przyznania dodatku, a które nie i dlaczego - narusza powyższe normy. Natomiast odnosząc się do stanowiska Skarżącego o niekonstytucyjności powołanych w skardze przepisów u.d.m. i wniosku, aby Sąd wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze wskazanymi w treści skargi pytaniami prawnymi, skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził, że nie dostrzega potrzeby wystąpienia z takowymi do Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Przepis ten daje sądowi rozpoznającemu konkretną sprawę możliwość wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem jedynie w razie wątpliwości, co do konstytucyjności określonych przepisów ustawy. Nie oznacza to jednak, że sąd ma obowiązek zwracania się do Trybunału w każdym przypadku, również wówczas, gdy oczekuje tego strona postępowania. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje skarżącemu w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest bowiem wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W świetle powyższego, warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji jest po pierwsze: wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą; po drugie, by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W konsekwencji, ocena konstytucyjności przepisu lub normy prawnej nie jest dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się do zagadnień, które w ocenie skarżącego należałoby przedstawić w formie pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu, odnoszących się do u.d.m., jak i do ustawy p.p.s.a., skład orzekający w niniejszej sprawie nie stwierdza takiej konieczności. W ocenie Sądu, podniesione przez Skarżącego kwestie nie mają żadnego wpływu na rozstrzygnięcie prowadzonej przed tutejszym Sądem sprawy, dlatego zostały uznane za nieistotne. Możliwość sporządzenia przez zawodowego pełnomocnika opinii o braku podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej nie pozbawia strony skarżącej prawa do skorzystania z trybu odwoławczego. Termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez stronę, zgodnie z art. 177 § 4 p.p.s.a., biegnie od dnia doręczenia odpisu opinii, o czym sąd poucza stronę, dokonując doręczenia. Wydana przez ustanowionego pełnomocnika opinia podlega kontroli sądu i w razie stwierdzenia, że nie została sporządzona z zachowaniem zasad należytej staranności, skarżącemu zostaje przyznany inny pełnomocnik. Zważywszy na powyższe regulacje, skarżący nie jest pozbawiony prawa do sądu. Odnosząc się z kolei do kryterium sprawowania przez sądy administracyjne kontroli działalności organów administracji publicznej, "sprawowanie kontroli" oznacza pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organu administracyjnego. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie do zastępowania ich w załatwianiu spraw, w szczególności przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie, czy nawet przeprowadzanie za organ analizy stanu prawnego danej sprawy, jeśli nie jest on oczywisty. Z natury rzeczy orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy przez organ administracji. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji do końcowego załatwienia sprawy stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli działalności administracji publicznej jako fundamentalnej zasady funkcjonowania sądów administracyjnych. Domaganie się w takiej sytuacji zbadania przez Trybunał Konstytucyjny w formie pytań prawnych zagadnień przedstawionych przez Skarżącego, w ocenie składu orzekającego, pozostaje bez wpływu na rozpoznanie sprawy dodatku mieszkaniowego. Mając jednak na uwadze wcześniejsze uchybienia, stwierdzając, że naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art.135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpoznając ponownie wniosek Skarżącego organ - będąc związany oceną prawną sprawy i wskazaniami Sądu w niniejszej sprawie ustali wysokość średniego miesięcznego dochodu Skarżącego mając na uwadze definicję z art. 3 ust. 3 u.d.m. Organ weźmie przy tym pod uwagę zasadę zakazu reformationis in peius. Ustalenia organu znajdą odzwierciedlenie w sporządzonym prawidłowo uzasadnieniu decyzji zawierającym uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Przywołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.