II SA/Gl 1182/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant referent Renata Pacewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 11 maja 2023 r. nr SKO.UL/41.7/94/2023/7473/RS w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta D. z dnia 16 lutego 2023 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia 16 lutego 2023 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i in. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 977 – dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. – dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona, skarżąca) umorzył postepowanie administracyjne w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "Zespół elektrowni fotowoltaicznych o mocy do 2MW", zlokalizowanej na dz. nr. ewid. [...], położonej w D. , obręb [...]. W uzasadnieniu wskazano m. in., że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii. Nie dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii stosuje się zwolnienie z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W sytuacji jw. tereny pod inwestycję wskazuje gmina w studium, a następnie w planie miejscowym. Na powyższym terenie brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle art. 10 ust. 2a u.p.z.p. lokalizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW musi być co do zasady wskazana w studium kierunków zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła ww. Spółka, zarzucając organowi naruszenie m. in.: 1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe; 2) art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny; 3) art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż nie dla każdej instalacji odnawialnego źródła energii stosuje się zwolnienie z wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (j.t. Dz. U. z 2023 r., poz. 1436 z późn. zm. – dalej jako o.z.e.); 4) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie. 5) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie oraz uznanie, iż przepis ten wprowadza rozróżnienie instalacji OZE na instalacje fotowoltaiczne powyżej oraz poniżej 500 kW, podczas gdy taka interpretacja nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. ani art. 2 pkt 13 o.z.e. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: SKO) decyzją z dnia 11 maja 2023 r., nr SKO.UL/41.7/94/2023/7473/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniesiono, że elektrownie fotowoltaiczne ewidentnie zaburzają ład przestrzenny i konkurują z produkcją rolną o te same grunty. Gmina ma uprawnienie do ochrony ładu przestrzennego oraz ochrony gruntów rolnych wszystkich klas. Może wskazać tereny przeznaczone pod budowę elektrowni fotowoltaicznych, ale może też całkowicie zabronić lokalizowania elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających te wskazane w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Trudno więc przyjąć, by racjonalny ustawodawca pozwalał chronić ład przestrzenny i grunty rolne tylko tym gminom, które uchwaliły plany miejscowe. Przyjęcie koncepcji przedstawionej w wyroku NSA z dnia 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21, powoduje przyznanie pierwszeństwa interesowi podmiotów planujących elektrownie fotowoltaiczne nad interesem gminy. Powoduje też całkowitą ignorancję wartości krajobrazowych. Wobec powyższego brak jest możliwości wydania decyzji o ustaleniu warunków dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocach przekraczających wartości określone w § 10 ust. 2a u.p.z.p. Skoro prawodawca nie dopuszcza lokalizowania w oparciu o decyzje z rozdziału 5 u.p.z.p. elektrowni fotowoltaicznych o mocach przekraczających wartości z art. 10 ust. 2a tejże ustawy, to nie było możliwe wydanie ani decyzji o ustaleniu, ani o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Wydanie decyzji merytorycznej wymaga istnienia sprawy administracyjnej. Wydanie w takiej sprawie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (także decyzji odmownej) byłoby działaniem wykraczającym poza kompetencje organu wykonawczego gminy. Organ ten rozstrzygałby wówczas o materii zarezerwowanej dla rady gminy, jako że tylko ona może wyznaczać obszary, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyła strona, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie należało wydać decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji; 2) art. 8 k.p.a., poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym bez uzasadnionej przyczyny oraz poprzez podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji jako bezprzedmiotowe, podczas gdy inwestycja objęta wnioskiem skarżącej spełnia wszystkie warunki prawem przewidziane do wydania decyzji o warunkach zabudowy; 4) art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie objęte jest dyspozycją art. 61 ust. 3 u.p.z.p., jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e.; 5) art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich błędne zastosowanie, podczas gdy planowane przedsięwzięcie, jako instalacja odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 o.z.e. zwolnione jest z obowiązku spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; 6) art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., poprzez ich: a) mylne zastosowanie i błędne uznanie, że stanowią one podstawę do zawężającej interpretacji przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., tj. wykluczającej z katalogu instalacji odnawialnych źródeł energii farm fotowoltaicznych o mocy przekraczającej 500 kW, pomimo, że przepisy te odnoszą się do obligatoryjnych i fakultatywnych elementów studium oraz miejscowego planu i stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. nie mogą stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; b) błędną wykładnię i przyjęcie, że dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW, znajdujących się na obszarze, na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, niedopuszczalne jest stosowanie trybu ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu; c) nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że realizacja inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy powyżej 500 kW musi być przewidziana w studium, a następnie w planie miejscowym, co w konsekwencji doprowadziło do niewydania decyzji o warunkach zabudowy; 7) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niezbadanie, czy inwestycja objęta wnioskiem skarżącej spełnia warunki określone w tym przepisie. W oparciu o tak przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w całości i zobowiązanie organu do wydania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wyroku decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podniosła argumentację sprowadzającą się do twierdzenia, że sprawę należało rozstrzygnąć co do istoty, a wobec przedmiotowej inwestycji powinien znaleźć zastosowanie wyjątek przewidziany w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wyłączający konieczność spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. przez inwestycję. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2023 roku, poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"); można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny - trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane. Co jednak istotniejsze twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości – można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne, wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej, zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Ograniczenie to musi być rzeczywiście uzasadnione koniecznością ochrony innych wartości. W świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (przepisy podawane są w brzmieniu adekwatnym do czasu prowadzenia postępowania) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (...), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Z kolei art. 61 ust. 3 u.p.z.p. stwierdza, że "Przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii." Orzecznictwo z sprawach tego rodzaju nie było spójne. Jeden z poglądów przyjmował, że oceniając ustawowe przesłanki lokalizacji instalacji fotowoltaicznych, należy mieć na uwadze również unormowania zawarte w art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., w których ustawodawca wprowadził odrębne reguły dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej wskazane tam parametry. Rozmieszczenie ww. urządzeń infrastruktury energetycznej należy zatem, według prezentowanego poglądu, do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego. Stosując wykładnię systemową i celowościową art. 61 ust. 3 u.p.z.p. dochodzono do wniosku, że z pominięciem wymogów dotyczących art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. lokalizowane mogą być na podstawie decyzji o warunkach zabudowy tylko wyłącznie mikroinstalacje odnawialnego źródła energii. Odmienny pogląd wyraził jednak w ostatnim czasie NSA w wyroku z dnia 25 maja 2023 r., II OSK 805/23. Stwierdzono tam, że "Treść art. 61 ust. 3 powoływanej ustawy przesądza, że warunków określonych w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, czyli dotyczących spełnienia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa oraz zapewnienia inwestycji dostępu do drogi publicznej, nie stosuje się m. in. do instalacji odnawialnego źródła energii (...). Z tego przepisu nie wynika konieczność różnicowania instalacji w zależności od ich mocy. Jeżeli teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to możliwość zabudowy na tym terenie ustala się na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Wobec tego, lokalizacja farmy fotowoltaicznej dokonywana na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niezależnie od jej mocy, zgodnie z art. 61 ust. 3 tej ustawy, nie wymaga oceny przesłanki zasady dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej (...)." Pogląd ten, jako porządkujący dotychczasowe rozbieżności w orzecznictwie, przyjmowany jest przez skład tut. Sądu. W orzeczeniach mieszczących się w ramach tej linii orzeczniczej wskazuje się, że nie sposób uzasadnić pierwszeństwa zasady kontynuacji przed korzyściami, jakie dla społeczeństwa płyną z energii słonecznej, tj. zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, stabilności jej cen, czy korzyści dla klimatu i środowiska (ograniczenie odpadów, oszczędność paliw kopalnych oraz zmniejszenie w skali globalnej emisji zanieczyszczeń do atmosfery – np. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2022 r., II SA/Gd 777/22). Nowelizacja przepisów dokonana została dopiero z dniem 24 września 2023 r., a więc już po wydaniu kontrolowanej decyzji. Art. 14 ust. 6a u.p.z.p. dodany został przez art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. (Dz. U. z 2023 r., poz. 1688). Wskazano tam, że zmiana zagospodarowania terenu, dotycząca m. in. niezamontowanych na budynku instalacji odnawialnych źródeł o mocach tam wskazanych, następuje na podstawie planu miejscowego. Sąd przeprowadza jednak kontrolę biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wydania decyzji. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.