II SA/Gd 505/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) Protokolant Specjalista Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 13 marca 2024 r., nr 010070/680/4875605/2023 w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżona decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia 23 października 2023 r., nr 010070/680/4875605/2023. Pani J. K. (dalej: Skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Przez ZUS) z 13 marca 2024 r. w przedmiocie zamiany wysokości świadczenia wychowawczego. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z 23 października 2023 r. zmienił wysokość przyznanego Skarżącej decyzją z 31 maja 2023 r. świadczenia wychowawczego na dziecko – R. S., w ten sposób, że od 1 czerwca 2023 r. do 26 maja 2024 r. świadczenie przysługuje w wysokości 250 zł miesięcznie. Jako przyczynę takiego rozstrzygnięcia wskazano, że na podstawie orzeczenia Sądu Okręgowego w Gdańsku z 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II C 3383/19 dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, a zgodnie z art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości 250 zł, tj. połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Organ wyjaśnił też, że w odrębnej decyzji ustalona będzie kwota nienależnie pobranego świadczenia, którą Skarżąca będzie zobowiązana zwrócić. Prezes ZUS decyzją z 13 marca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 23 października 2023 r. wskazując, że opieka nad dzieckiem sprawowana jest w sposób naprzemienny przez oboje rodziców. W uzasadnieniu wyjaśniono, że Skarżąca 30 maja 2023 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna R. S., nie załączając żadnych załączników. Po rozpatrzeniu wniosku w postępowaniu automatycznym, ZUS poinformował o przyznaniu uprawnienia do świadczenia wychowawczego w pełnej kwocie, tj. 500 zł. W wyniku weryfikacji prawa do świadczenia, powziąwszy wiedzę o wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku, II Wydział Cywilny - Rodzinny z 18 grudnia 2019 r. sygn. akt II C 3383/19, orzekający rozwód Skarżącej, dołączonego w dniu 20 października 2021 r. przez R. S. do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia "dobry start", ZUS na podstawie art. 13a ust. 4 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wydał decyzję z 23 października 2023 r. o zmianie wysokości przysługującego świadczenia wychowawczego z kwoty 500 zł na 250 zł. Z treści wyroku wynika bowiem, że dziecko, R. S., znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców. W takiej sytuacji, w myśl art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców, do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 250 zł, a po podwyższeniu kwoty świadczenia od 1 stycznia 2024 r., w kwocie 400 zł, tj. połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Organ podkreślił, że jeżeli nastąpiła zmiana miejsca zamieszkania dziecka lub opieka nad nim nie jest realizowana zgodnie z zasadami określonymi w wyroku, należy wystąpić do sądu opiekuńczego o zmianę orzeczenia w tym zakresie. Ewentualna weryfikacja uprawnień do świadczenia lub jego wysokości będzie możliwa po przedłożeniu przez Skarżącą prawomocnego wyroku sądu, w którym sąd na nowo orzeka co do opieki nad dzieckiem. Skarżąca we wniesionej do Sądu skardze na decyzję Prezesa ZUS z 13 marca 2024 r. wyjaśniła, że pomimo tego, że w wyroku rozwodowym miejsce pobytu R. S. jest określone jako "naprzemiennie u powódki i pozwanego", to faktycznie od marca 2021 r. ojciec dziecka R. S. przebywa w zasadzie stale za granicą w celach zarobkowych. R. S., wspólne dziecko J. K. i R.S., faktycznie stale przebywa i mieszka z matką, która wnioskowała o świadczenie wychowawcze w pełnej wysokości, to jest 500 zł. Ojciec dziecka wyraził zgodę na przekazywanie całego świadczenia wychowawczego Skarżącej i nie składał na tamtym etapie wniosku o przyznanie świadczenia w okresie 2022/2023, ponieważ posiadał informację od Skarżącej, iż otrzymała ona decyzję o świadczeniu w całości, w kwocie 500 zł. Decyzję tę organ wydał wiedząc o wyroku Sądu Okręgowego, który do sprawy złożyła Skarżąca i nie jest prawdą, iż organ otrzymał ten wyrok od R. S. dopiero w ramach innego postępowania. Ojciec dziecka R.S. nie składał w dniu wniesienia przez Skarżącą odwołania to jest 27 października 2023 r., wniosku o przyznanie mu podzielonego świadczenia, ponieważ stałoby to w sprzeczności z załączonym przez Skarżącą oświadczeniem R. S., w którym potwierdza on fakty: wyjazdu za granicę, zamieszkiwania R. S. stale u matki, zgody R. S. na wypłacanie świadczenia wychowawczego na dziecko w całości na rzecz matki. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że zaskarżona decyzja dotyczy okresu świadczeniowego 1 czerwca 2023 r. – 31 maja 2024 r., co do którego wpłynęły dwa wnioski: w dniu 30 maja 2023 r. od J. K. i w dniu 7 stycznia 2024 r. od R. S. Zatem, pomimo przesłania do Zakładu oświadczenia R. S. datowanego na 26 października 2023 r., zgodnie z którym J. K. miałaby być uprawniona do otrzymywania świadczenia "500+" w pełnej wysokości, R. S. złożył samodzielnie, we własnym imieniu wniosek o to świadczenie i otrzymał je od daty złożenia wniosku, w wysokości połowy przysługującego świadczenia. J. K. również otrzymała świadczenie w wysokości zgodnej ze sposobem sprawowania opieki nad dziećmi, tj. z uwzględnieniem sprawowania opieki naprzemiennej, zgodnie z wyrokiem sądowym. Takie czynności podejmowane przez oboje uprawnionych rodziców w zakresie wniosków składanych do Zakładu przemawiają zdaniem organu za przyjęciem, że faktyczna opieka nad dziećmi sprawowana jest zgodnie z treścią wyroku Sądu Okręgowego w Gdańsku. Skarżąca uczestniczyła w postępowaniu, miała zapewnione prawo składania dokumentów i wniosków mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w rozumieniu art. 78 k.p.a. Skarżąca na rozprawie wyjaśniła, że były mąż w styczniu 2024 r. złożył również wniosek o świadczenie i od stycznia 2024 r. otrzymuje je w kwocie 400 zł. Natomiast na syna R. także je otrzymywał od stycznia 2024 r., do osiągnięcia przez syna pełnoletności, to jest do maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną decyzji były przepisy ustawy dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810), dalej jako "ustawa", a istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy pomimo orzeczenia w wyroku rozwodowym opieki naprzemiennej nad synem, należało uwzględnić porozumienie byłych małżonków, związane z wyjazdem ojca za granicę, w którym to oświadczeniu ojciec dziecka wyraził zgodę na pobieranie świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości przez matkę – Skarżącą. Rozstrzygając tę kwestę należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei stosownie do ust. 2 pkt 1 tego artykułu, świadczenie wychowawcze przysługuje: matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a, który stanowi, iż w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie, wobec zawarcia przez rodziców małoletniego porozumienia, co do sposobu pobierania świadczenia wychowawczego, organy administracji publicznej nie są uprawnione do negowania ustaleń w tym zakresie, jak również ustaleń tych nie mogą pomijać. Mając na uwadze cel świadczenia, konstytucyjne prawa rodzicielskie oraz obowiązki procesowe organów administracji (art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.), porozumienie winno stanowić element materiału dowodowego podlegającego ocenie w postępowaniach administracyjnych. Wyjaśnić przy tym trzeba, że przepis art. 5 ust. 2a ustawy, na który powołały się organy, jest przepisem prawa materialnego, który przyznaje jedynie możliwość ustalenia przez organ rodzicom sprawującym opieką naprzemienną prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości połowy kwoty dla każdego z nich przysługującej za dany miesiąc, pod warunkiem, że oboje wystąpią o przyznanie takiego świadczenia. Nie oznacza to jednak, zdaniem Sądu, że rodzice nie mogą dokonać indywidualnych ustaleń co do sposobu wnioskowania i pobierania przedmiotowego świadczenia, stosownie do realiów danej rodziny, tak aby najpełniej realizować cel świadczenia. Jeżeli więc rodzice uzgodnią w dopuszczalnej prawem formie, że tylko jedno z nich będzie występować o pełne świadczenie, a drugie nie wystąpi o przyznanie świadczenia, to taki stan nie narusza powołanej wyżej regulacji. Jeszcze raz bowiem należy podkreślić, że celem świadczenia wychowawczego określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest dobro dziecka i wsparcie finansowe Państwa w jego wychowywaniu i zaspokajaniu jego potrzeb życiowych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 6 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 918/23; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 659/20, dostępne w CBOSA), zaś cel ten może w praktyce każdej rodziny być osiągany w innej formie. Natomiast stanowisko organów zakładające, że w sytuacji braku wniosku jednego z rodziców o przyznanie świadczenia wychowawczego (jak na gruncie rozpoznawanej sprawy do stycznia 2024 r.), świadczenie na dziecko powinno być przyznane tylko rodzicowi imiennie występującemu we wniosku i tylko w połowie wysokości świadczenia, sprzeczne jest z celem powołanej wyżej regulacji. W sprawie organ nie uwzględnił, że określona wyrokiem sądu opieka naprzemienna nie jest wykonywana od 24 marca 2021 r., z uwagi na wyjazd ojca za granicę. Syn znajdował się pod wyłączną opieką matki, co najmniej do końca 2023 r. - na skutek zgodnej woli rodziców. W takim stanie faktycznym, pozbawienie Skarżącej połowy świadczenia jest w istocie pozbawieniem połowy świadczenia samego dziecka. Zastosowanie w takim przypadku literalnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy, narusza zatem konstytucyjne zasady uwzględnienia dobra rodziny (art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP) oraz ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP). Dlatego też w niniejszej sprawie należało zastosować celowościową wykładnię tego przepisu, gdyż żadne wartości chronione konstytucyjnie nie przemawiają za innym rozwiązaniem zaistniałej sytuacji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 17 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 659/20, dostępny w CBOSA). Przedmiotowe świadczenie wychowawcze jest świadczeniem "na dziecko" i charakter oraz cel tego świadczenia winny mieć nadrzędne znaczenie przy ustalaniu praw do niego. Świadczenie to służy zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Brak było zatem podstaw, aby nie uwzględniać tej istotnej w sprawie woli obojga rodziców, wypłacania świadczenia do rąk Skarżącej. Orzekające w sprawie organy dokonały więc błędnej wykładni art. 5 ust. 2a ustawy. O ile bowiem trzeba zgodzić się, że ustalenia zawarte w porozumieniu rodzicielskim nie mogą zmienić ustawowo przewidzianego podziału kwoty świadczenia wychowawczego w przypadku opieki naprzemiennej, to mogą jednak być oceniane w kontekście działania Skarżącej w imieniu obojga rodziców (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2024 r., sygn. akt IV SA/Wr272/23, dostępny w CBOSA). Dlatego też należało uznać, oceniając przedłożone do odwołania oświadczenie ojca, że zawiera ono upoważnienie Skarżącej przez ojca dziecka do działania Skarżącej także w jego imieniu w zakresie przysługującej mu części (połowy) świadczenia wychowawczego. Ojciec dziecka - oświadczając, że wyraża zgodę na pobieranie świadczenia wychowawczego przez matkę w 100%, wyraził zgodę na wypłatę świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości na rachunek bankowy zgłoszony przez Skarżącą we wniosku o świadczenie wychowawcze. W konsekwencji błędnej wykładni ww. przepisu doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Z akt, skargi oraz treści rozstrzygnięć wynika, że Prezes ZUS nie uwzględnił oświadczenia przedłożonego przez Skarżącą, jak też nie dążono do wyjaśnienia powstałych wątpliwości za pomocą dostępnych środków dowodowych, w szczególności w postaci wywiadu środowiskowego. Organy skupiły się wyłącznie na sentencji wyroku Sądu Okręgowego z 18 grudnia 2019 r. orzekającego m.in. o sprawowaniu przez Skarżącą i jej byłego męża opieki naprzemiennej nad małoletni synami. Uznano przy tym, że wyłącznie ten wyrok może być przez organy uwzględniony i wiążący z uwagi na treść art. 5 ust. 2a i art. 13 ust. 4 pkt 3 lit. b ustawy. W myśl art. 13 ust, 4 pkt 3 lit. d ustawy, do wniosku należy dołączyć też inne dokumenty, w tym oświadczenia, potwierdzające spełnianie warunków do przyznania lub ustalenia wysokości świadczenia wychowawczego będącego przedmiotem wniosku. Oznacza to, że katalog dowodów, które organ powinien rozpatrzyć przy przyznaniu lub ustalaniu wysokości świadczenia, nie jest zamknięty i organ może posłużyć się wszelkimi środkami, które ujawniać będą okoliczności faktyczne danej sprawy i pozwolą mu podjąć rozstrzygnięcie. Zatem oświadczenie Pana R. S. z 26 października 2023 r. powinno zostać przez Prezesa ZUS uwzględnione. Nadto, obowiązek organów do uwzględnienia oświadczenia i okoliczności zeń wynikających, statuują przepisy procesowe – art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a., na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy niezbędnego do jej wyjaśnienia. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ administracji publicznej powinno być zakończone po zbadaniu wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla danej sprawy, których zakres określają przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w sprawie. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ powinien m.in. wskazać dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 75 § 1 k.p.a., w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten, podobnie jak przepis art. 13 ust. 4 pkt 1 lit. d ustawy o pomocy państwa, nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczonych w postępowaniu dowodowym, zaś użycie sformułowania "w szczególności" pozwala przyjąć, że wyliczenie to jest jedynie przykładowe. Powyższe oznacza, że ustawodawca nie ograniczył liczby środków dowodowych, za pomocą których organ może dokonać pełnych i zarazem prawidłowych ustaleń faktycznych sprawy. Organ ma zatem obowiązek poszukiwania dowodów, choć oczywiście nie oznacza to przerzucenia na niego całego ciężaru dowodowego w sprawie, w szczególności jeżeli sama strona nie wykazuje zaangażowania w wyjaśnienie istotnych okoliczności. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem Skarżąca przedłożyła oświadczenie byłego męża wraz z odwołaniem od decyzji 23 października 2023 r., nie zostało ono jednak przez Prezesa ZUS uwzględnione. Organy nie podjęły w sprawie żadnych czynności dowodowych, w tym nawet nie skorzystały z możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co uznać należy za naruszenie przepisów art. 22 ust. 1 i 2 ustawy, zgodnie z którymi - jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 5 lub art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może zwrócić się do właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie kierownika ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz. U. poz. 1818) - do dyrektora centrum usług społecznych o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283), w celu weryfikacji tych wątpliwości. W konsekwencji, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania decyzji zmieniającej wysokość przyznanego Skarżącej świadczenia wychowawczego za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r., albowiem wniosek o świadczenie został przez Nią złożony zgodnie z wolą obojga rodziców. Weryfikacja wysokości świadczenia mogła nastąpić dopiero od stycznia 2024 r. z uwagi na złożenie stosownego wniosku przez ojca dziecka, jednakże i w tym przypadku wyjaśnić należało powód takiego działania, w świetle treści oświadczenia z 26 października 2023 r. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy związane są oceną prawną wynikającą z niniejszego uzasadnienia, co wynika z art. 153 p.p.s.a. i zobowiązane są uwzględnić treść oświadczenia pana R. S. z 26 października 2023 r.