II SAB/Wa 362/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi P.S. na bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania skargi z dnia [...] grudnia 2023 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu skargi P. S. z dnia [...] grudnia 2023 r.; 2. stwierdza, że bezczynność organu, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącego P. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia 6 czerwca 2024 r. P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w sprawie jego skargi z dnia [...] grudnia 2023 r. na [...]. Skarżący wniósł o wymierzenie grzywny za rażące naruszenie prawa w rozpatrywaniu jego skargi, zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni od dnia doręczenia orzeczenia, o stwierdzenie rażącego naruszenia prawa przez organ, ukaranie organu grzywną w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy 500 zł i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w związku ze złożoną w dniu [...] grudnia 2023 r. skargą nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi przez 4 miesiące i 2 dni. W związku z tym w dniu 3 maja 2024 r., skierował ponaglenie zgodnie z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., powoływanej dalej jako k.p.a.). Do dnia złożenia skargi do Sądu nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi na ponaglenie, jak również informacji o stanie sprawy zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE L 119 z 4.05.2016, str. 1, powoływanego dalej jako rozporządzenie nr 2016/679). Zdaniem skarżącego, przewlekłość organu nosi cechy rażącego, a więc oczywistego, ciężkiego naruszenia prawa. Świadczy o tym długi okres rozpatrywania skargi dotyczącej ochrony danych osobowych i tym samym przekroczenie wszelkich terminów do załatwienia sprawy określonych w rozporządzeniu nr 2016/679 i k.p.a. Takie procedowanie organu jest szczególnie niepożądane w sprawach tak istotnych jak ochrona danych osobowych i tego typu prowadzenie postępowania nie licuje z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Prezes UODO przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie doszło bezczynności. Organ wskazał, że zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności wobec zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w sprawie należącej do właściwości organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. W przedmiotowej sprawie organ podjął wszelkie niezbędne czynności, wykorzystując dla ustalenia stanu faktycznego sprawy instrumenty prawne, przyznane mu przepisami prawa. Organ nie może się oprzeć wyłącznie na dowodach i twierdzeniach skarżącego. W celu zweryfikowania zarzutów skargi organ musi w szczególności zwrócić się - w odpowiednich trybach - do skarżonego podmiotu o ustosunkowanie się do stawianych mu zarzutów, często kilkukrotnie (jak w tej sprawie), a także umożliwić wszystkim stronom wyrażenie stanowiska w sprawie, złożenie wyjaśnień i stosownych dowodów na ich potwierdzenie. Organ podkreślił, że choć wszczął postępowanie ze skargi skarżącego po upływie terminów przewidzianych w art. 35 k.p.a. oraz art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, to opóźnienie to nie stanowiło dużego odstępu czasu. Organ nie dopuścił się intencjonalnej bezczynności, nie lekceważył praw przysługujących stronom i nie uchylał się od podjęcia czynności mających na celu rozstrzygnięcie przedstawionej przez skarżącego sprawy. Przeciwnie - organ w możliwie najszybszym terminie od wpływu skargi przedsięwziął przewidziane prawem czynności służące wypełnieniu zasad określonych w k.p.a., o czym z opóźnieniem, ale jednak poinformował skarżącego. Organ niezwłocznie po wniesieniu przez skarżącego ponaglenia w sprawie uczynił zadość ciążącym na nim obowiązkom i podjął skuteczne działania w celu jej załatwienia, tj. wszczął postępowanie, a następnie kontynuował gromadzenie materiału dowodowego, który aktualnie nie jest wystarczający do dokonania prawidłowej oceny zgłoszonego naruszenia. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i podkreślił, że organ pozostawał bezczynny przez 140 dni od wniesienia skargi do podjęcia czynności w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2024 r. skarżący, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniósł, że termin załatwienia sprawy zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 to trzy miesiące. W piśmie z dnia [...] listopada 2024 r. organ oświadczył, że w dniu [...] listopada 2024 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie ze skargi P. S. z dnia [...] grudnia 2023 r., której odpis przesłał w załączeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność organu zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w zakresie wskazanych w piśmie inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym postaci niedziałania organu, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany kwalifikacją wskazaną przez skarżącego. Ostateczną decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje Sąd i daje temu wyraz w wyroku (zob. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (bezczynność), 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Terminy załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. lub przepisy szczególne, a przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego (patrz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2005, s. 86). Zdaniem Sądu, istota zarzutów skargi w niniejszej sprawie dotyczy niezałatwienia sprawy w terminach ustawowych i z tej przyczyny należało uznać, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] grudnia 2023 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych skarżącego przez [...], pomimo że skarżący wskazał, iż skarży również przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie. Zgodnie z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, bez uszczerbku dla innych administracyjnych lub pozasądowych środków ochrony prawnej każda osoba, której dane dotyczą, ma prawo do skutecznego środka ochrony prawnej przed sądem, jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2023 r. sygn. akt III OSK 5190/21 oraz III OSK 4754/21, z dnia 9 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 1959/22 oraz z dnia 20 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 74/23), trzymiesięczny termin z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 nie odnosi się tylko do obowiązku poinformowania osoby, której dane dotyczą, o postępach lub efektach rozpatrywania skargi wniesionej zgodnie z art. 77 rozporządzenia, ale w pierwszej kolejności odnosi się do rozpatrzenia skargi, co wynika z treści przepisu ("jeżeli organ nadzorczy właściwy zgodnie z art. 55 i 56 nie rozpatrzył skargi lub nie poinformował ..."). Rozpatrzenie skargi w rozumieniu art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000 ze zm.), oznacza wydanie decyzji administracyjnej. Skoro upływ trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 78 ust. 2, uprawnia do wniesienia skargi na bezczynność (por. P. Fajgielski [w:] Komentarz do ustawy o ochronie danych osobowych [w:] Ogólne rozporządzenie o ochronie danych. Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2022, art. 62, uw. 4) – a bezczynność wiąże się z niezałatwieniem sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (zob. art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.) – to termin z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 musi być traktowany jako termin szczególny, w rozumieniu art. 35 § 4 k.p.a. W ocenie Sądu, art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 należy zatem odczytywać w ten sposób, że obowiązek organu nadzoru poinformowania osoby, której dane dotyczą, w terminie trzech miesięcy o postępach lub efektach rozpatrywania skargi, staje się aktualny, jeśli skarga nie została rozpatrzona w tym terminie (czyli nie została wydana decyzja administracyjna) i zachodzi potrzeba jego wydłużenia, w trybie art. 36 k.p.a., co koresponduje z art. 62 ustawy o ochronie danych osobowych, nakazującym dodatkowo w takiej sytuacji poinformowanie stron o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, o którym mowa w art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Prezes Urzędu, zawiadamiając strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, jest obowiązany również poinformować o stanie sprawy i przeprowadzonych w jej toku czynnościach. Sąd administracyjny, ustalając, czy organ pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie, badał zatem, czy doszło do uchybienia trzymiesięcznego terminu określonego w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679. Co istotne, dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy zostało to spowodowane zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Okoliczności, jakie spowodowały zwłokę oraz działania organu w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, będą natomiast istotne przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., które wpłynęło do organu drogą elektroniczną w tym samym dniu, P. S. złożył do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych skargę na nieprawidłowości w przetwarzaniu jego danych osobowych. Określony w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679 termin do załatwienia sprawy upłynął zatem w dniu [...] marca 2024 r. (poniedziałek). Tymczasem organ wydał decyzję kończącą postępowanie administracyjne w tej sprawie w dniu [...] listopada 2024 r., co oznacza, że uchybił terminowi do zakończenia sprawy niespełna 8 miesięcy. Organ nie wykonał także obowiązków wynikających z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679, bowiem na żadnym etapie postępowania nie powiadomił strony o niedochowaniu terminu, nie podał przyczyn zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Nie budzi zatem wątpliwości Sądu, że organ pozostawał bezczynny w tej sprawie, przy czym bezczynność ta ustała przed wydaniem wyroku. W związku z powyższym Sąd w pkt 1 sentencji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu skargi skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r. Brak było natomiast podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, skoro w dniu [...] listopada 2024 r. została wydana decyzja kończąca postępowanie. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność, sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, organ istotnie po wpłynięciu w dniu [...] grudnia 2023 r. skargi skarżącego nie podejmował jakichkolwiek czynności w sprawie. Jednak, co wymaga podkreślenia, po wniesieniu przez skarżącego w dniu [...] maja 2024 r. ponaglenia, organ niezwłocznie (tj. w dniu [...] maja 2024 r.) zwrócił się do skarżonego podmiotu o udzielenie wyjaśnień, o czym poinformował skarżącego, jednocześnie przepraszając za opóźnienie, które jak wyjaśnił, było spowodowane znaczną ilością spraw wpływających do organu. Następnie w dniu [...] czerwca 2024 r. organ ponownie zwrócił się do skarżonej spółki o udzielenie dalszych wyjaśnień. Ostatecznie decyzja kończąca postępowanie została wydana w dniu [...] listopada 2024 r. Przedstawiona wyżej sekwencja czynności wskazuje, że podstawową przyczyną tak znacznego opóźnienia było nienadanie skardze biegu po jej wpłynięciu do organu. Wprawdzie działanie takie należy ocenić jako naruszające wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania, która w konsekwencji doprowadziła do przekroczenia terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 78 ust. 2 rozporządzenia nr 2016/679. jednak – zdaniem Sądu – nie świadczy o złej woli organu lub celowym działaniu zmierzającym do niezałatwienia sprawy w terminie. Organ po uzyskaniu informacji od strony postępowania, że doszło do opóźnienia w zakończeniu sprawy, podjął czynności zmierzające do jej zakończenia, które skutkowały wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W związku z powyższym Sąd przyjął, że bezczynności organu w tej sprawie nie można przypisać rażącego charakteru w wyżej przedstawionym rozumieniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał w pkt 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Mając na względzie, że organ zakończył już postępowanie administracyjne w sprawie ze skargi skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r., zaś uchybienie terminowi do załatwienia sprawy nie przekroczyło 8 miesięcy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności przemawiające za wymierzeniem organowi grzywny lub przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nałożenie grzywny ma charakter fakultatywny i stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w drastycznych przypadkach niezałatwienia sprawy przez organ (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21). Jak wynika z przedstawionych wyżej okoliczności, taki przypadek nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie, brak jest również konieczności stosowania dodatkowych środków dyscyplinujących organ do załatwienia tej sprawy, skoro organ wydał już decyzję kończącą postępowanie. Z kolei suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter kompensacyjny, natomiast ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, pozostawiona została uznaniu sądu. Ten dodatkowy środek powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. W ocenie Sądu, taka sytuacja nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, w szczególności biorąc pod uwagę, że wydana została decyzja kończąca postępowanie. Z tych przyczyn Sąd w pkt 3 wyroku oddalił skargę w części dotyczącej wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz o wymierzenie grzywny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji Sąd wydał na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach w punkcie 4 sentencji orzeczono na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę stanowi uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 p.p.s.a.