I SA/Rz 103/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.NSA Jacek Surmacz, Sędzia WSA Jarosław Szaro /spr./, Asesor WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 rok oddala skargę. M. W. (dalej: skarżący/wnioskodawca) poddał kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Utrzymano nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania na 2017 r.: - jednolitej płatności obszarowej i nałożeniu sankcji w wysokości 44.590,35 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję w czasie 3 kolejnych lat kalendarzowych, - płatności za zazielenienie, - płatności redystrybucyjnej i nałożeniu sankcji w wysokości 5.310,60 zł, która będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję w czasie 3 kolejnych lat kalendarzowych. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że 31 maja 2017 r. wnioskodawca złożył w Biurze Powiatowym Agencji wniosek o przyznanie ww. płatności (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), a także płatności rolnośrodowiskowej PROW 2007-2013). Do płatności zadeklarował dwie działki (nr 108/4 i 289/8) położone w województwie zachodniopomorskim. Decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności rolnośrodowiskowej, a decyzją nr [...] odmówił przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej). Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji uchylił decyzję organu pierwszej instancji dotycząca płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Natomiast decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Skarga na tę ostatnią decyzję została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznana pod sygn. I SA/Rz 307/20. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu decyzją z [...] września 2020 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji odmówił wnioskodawcy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2017 r. Z ustaleń organu wynikało, że wnioskodawca zgłosił do płatności działki o pow. 96,61 ha, ale po przeprowadzonej kontroli do płatności nie zakwalifikowano żadnej powierzchni. W związku z wystąpieniem błędu kontroli krzyżowej (ubiegania się dwóch producentów rolnych o dopłaty do tych samych gruntów: do działki nr 289/8 położonej w miejscowości M., oraz do działki nr 108/4 położonej w miejscowości C., obie miejscowości położone w gminie P., powiat gryficki, województwo zachodniopomorskie; dalej określane jako "działki") wezwano wnioskodawcę do wyjaśnienia nieścisłości we wniosku. W dniu 15 maja 2018 r. oświadczył on do protokołu, że ww. działki są przedmiotem trwającego sporu o ochronę posiadania, a on nie miał możliwości wykonania na działkach zabiegów agrotechnicznych, ponieważ został pozbawiony ich posiadania. Ponieważ różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekraczała 3% lub 2 ha, na wnioskodawcę nałożono kary administracyjne (sankcje), które będą potrącane z przyszłych płatności w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych. W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ pominął regulacje ustawy – Prawo upadłościowe oraz o finansach publicznych w kontekście kwalifikacji płatności, które nie wchodzą w skład masy upadłości, ponieważ stanowią środki pochodzące z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, przez co nie podlegają egzekucji uregulowanej przepisami Kodeksu postępowania cywilnego. Zarzucono także zaniechanie przesłuchania Syndyka na okoliczność, że wnioskodawca nie ponosi winy w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, a także nie uwzględniono ustaleń, do jakich doszedł Sąd Okręgowy w Szczecinie, przed którym toczy się postępowanie z jego powództwa o ochronę posiadania naruszonego przez Syndyka, w kontekście przywrócenia mu (lub nie) posiadania rzeczonych nieruchomości. Podkreślił, że brak wymaganego użytkowania gruntów nastąpił z powodów niezależnych od niego. Nadal jest posiadaczem ww. nieruchomości, tyle że posiadanie to zostało naruszone przez Syndyka. Opisaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2020 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, podzielając ustalenia faktyczne i rozważania prawne w niej zawarte. W ocenie organu odwoławczego wnioskodawca nie wykazał, że w 2017 r. był posiadaczem działek nr 108/4 i 289/8. Nie użytkował ich rolniczo, nie posiadał nad nimi władztwa, podczas gdy zasadniczym wymaganiem przyznania płatności było posiadanie działek rolnych na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w dniu 31 maja danego roku. Celem płatności jest bowiem finansowe wspieranie producentów rolnych. Spór co do posiadania ww. nieruchomości z Syndykiem został przez sąd powszechny rozstrzygnięty na korzyść Syndyka. Z tych względów działki te wykluczono z płatności dla wnioskodawcy i nałożono na niego sankcje. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy podał, że nie zawiera ono żadnych wyjaśnień i argumentów mających wpływ na wynik sprawy. Przywołane przepisy prawa upadłościowego i ustawy o finansach publicznych nie znajdowały zastosowania. Organ nie naruszył zasady praworządności. Ciężar dowody został przez ustawodawcę nałożony na wnioskodawcę, co wynika wprost z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (dalej: "ustawa o płatnościach (...)"), stanowiące odstępstwo od zasad wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne w sprawie było ustalenie, czy i w jaki sposób były użytkowane ww. działki przez wnioskodawcę, a tymczasem sam oświadczył, że działek tych w 2017 r. nie użytkował rolniczo. Zbędne było natomiast przeprowadzenie dowodu z akt dotyczących płatności na rok 2014, ponieważ postępowanie co do rzeczonych płatności jest wszczynane co rok. W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzucono naruszenie: 1) art. 63 ust. 1 pkt 1) w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe, art. 831 § 1 pkt 2a) ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz art. 5 ust. 1 pkt 2) i 3) ustawy o finansach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy ich zastosowanie prowadziłoby do wniosku, że płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowią płatności, które pochodzą z programu finansowanego z udziałem środków pochodzących z budżetu UE, a tym samym nie wchodzą do masy upadłości, gdyż stanowią mienie, które jest wyłączone od egzekucji według przepisów K.p.c., 2) art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności, przejawiające się w nieuwzględnieniu przepisów powszechnie obowiązującego prawa, tj. kodeksu cywilnego oraz prawa upadłościowego, o których mowa w ww. pkt 1, 3) art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach (...) poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że fakt naruszenia posiadania przez syndyka oraz wykonywania zabiegów agrotechnicznych przez syndyka jest równoznaczny z nieposiadaniem przez niego (skarżącego), podczas gdy nadal jest posiadaczem zadeklarowanych gruntów, a dla przyznania płatności nie ma znaczenia, kto faktycznie dokonuje prac agrotechnicznych, 4) art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach (...)poprzez: - nieprzesłuchanie syndyka na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych, - niezasadne oddalenie wniosku dowodowego z akt sprawy dotyczącej przyznania płatności na rok 2014, - nieuwzględnienie faktu, że w prawomocnym wyroku z 13 lutego 2019 r. sygn. II Ca 25/18, Sąd Okręgowy w Szczecinie, w sprawie o ochronę posiadania z jego powództwa przeciwko Syndykowi, uznał że "badał fakt posiadania rzeczy i jego samowolnego naruszenia, a w realiach rozpatrywanej sprawy niewątpliwym było, że obydwie te przesłanki zostały spełnione", - nieustalenie, czy w oparciu o prawomocny wyrok z 13 lutego 2019 r. sygn. II Ca 25/18 Sądu Okręgowego w Szczecinie, posiadanie wnioskodawcy zostało przywrócone, czy nie. W przekonaniu skarżącego organy nie przeanalizowały odnośnych przepisów dotyczących masy upadłości, zgodnie z którymi płatności bezpośrednie nie wchodzą do masy upadłości. Okoliczności faktyczne związane z posiadaniem nieruchomości nie zostały należycie zbadane. Kluczowe znaczenie miało przesłuchanie syndyka na okoliczność braku winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych. Nadal czuje się posiadaczem rzeczonych nieruchomości, a jego posiadanie zostało tylko naruszone przez syndyka. Zawarta przez niego umowa dzierżawy nie została dotychczas rozwiązana. Sąd Okręgowy stwierdził zaś, że do naruszenia posiadania doszło, a organ nie zbadał, czy jego posiadanie zostało przywrócone. Nie miało w sprawie istotnego znaczenia to, kto faktycznie wykonał na ww. gruntach zabiegi agrotechniczne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I tut. Sądu z 10 lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, skargę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, o czym powiadomiono strony postępowania. Termin posiedzenia wyznaczono na 11 marca 2021 r., o czym powiadomiono strony, umożliwiając im pisemne zajęcie stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonych decyzji nie wykazała, aby wydano je z naruszeniem prawa wymagającym zastosowania środków określonych w przepisach art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej powoływanej skrótem "p.p.s.a". Uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji mogłoby bowiem nastąpić w razie stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Może też stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach szczególnych. Żadna z powyższych okoliczności w kontrolowanej sprawie jednak nie zaistniała. Ze stanowiska organów wynikało, że skarżący zgłosił wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na 2017 r. do działek, których nie posiadał. Wniosek o płatności do tych samych działek zgłosił inny podmiot (Syndyk), który według stanowiska skarżącego bezprawnie pozbawił go posiadania rzeczonych działek. Miał to potwierdzić sąd powszechny rozpoznający z jego żądania powództwo o ochronę naruszonego posiadania. W przekonaniu skarżącego pomimo naruszenia przez Syndyka jego posiadania rzeczonych nieruchomości, posiadania tego nie utracił. Nadal uważa się bowiem za ich posiadacza, a umowa dzierżawy działek, na podstawie której nimi władał, nie została dotychczas wypowiedziana. Organy argumentacji tej nie podzieliły, co zostało uargumentowane powołaniem się na stanowisko sądów oddalających powództwo i apelację skarżącego w sprawie z jego powództwa o ochroną posiadania. W przekonaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie stanowisko organów okazało się prawidłowe. Nie narusza ono prawa. Zostało w sposób wystarczający dowiedzione, że wnioskodawca (skarżący) nie był w 2017 r. posiadaczem rzeczonych działek. Został bowiem kilka lat wcześniej pozbawiony tego posiadania przez Syndyka, a powództwo skarżącego o ochronę naruszonego posiadania zostało prawomocnie oddalone. Posiadanie nie zostało mu zaś przywrócone, a sam skarżący nie przedstawił w toku postępowania administracyjnego dowodów, aby było inaczej, tj. aby posiadanie to zostało mu przywrócone. Dowody na te ustalenia znajdują się w aktach sprawy, w tym w treści wyroków sądów powszechnych dotyczących sprawy o ochronę posiadania. Wnioskodawca oświadczył zaś przed organem pierwszej instancji, że w 2017 r. rzeczonych gruntów faktycznie nie użytkował. Nie sprawował zatem nad nimi władztwa faktycznego, nie prowadził na nich działalności rolniczej, nie użytkował ich rolniczo. Nie przedstawił dowodu na ich posiadanie. Płatności, o które ubiegał się skarżący, stanowią formy wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (w tym płatności obszarowe, finansowane w ramach wspólnej polityki rolnej UE), określone w krajowych i unijnych aktach prawnych. Wybrana pomoc może być przyznana uprawnionemu podmiotowi, jeżeli spełnione są warunki określone w przepisach (art. 6 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach (...)). W myśl art. 8 ustawy o płatnościach (...), płatności obszarowe były przyznawane do powierzchni działki rolnej nie mniejszej niż 0,1 ha, nie większej niż maksymalny obszar kwalifikowalny (płatność redystrybucyjna do gruntu o pow. większej niż 3 ha i nie większej niż 30 ha), będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym złożono wniosek o płatności. Pojęcie posiadania gruntów rolnych należało rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych, i takie założenie zostało przyjęte przez organy. Nie można było otrzymać płatności do gruntów rolnych, których w roku objętym płatnością się nie posiadało i nie prowadziło na nich działalności rolniczej. W przypadku gdy działka rolna, do której rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowi przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu (art. 18 ust. 1 cyt. ustawy). Co jeszcze istotne, dany obszar gruntu rolnego może być zadeklarowany do płatności tylko przez jednego rolnika (art. 67 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Przesłanki te (warunki przyznawania płatności) nie były przez skarżącego kwestionowane, a formułowane w toku postępowania zarzuty miały naturę procesową, dotyczącą ustaleń faktycznych. Zasadniczą kwestią ustalaną i ocenianą przez organy, która stanowiło także główny przedmiot sporu między stronami postępowania, było to, czy wnioskodawca był w 2017 r. (na dzień 31 maja) posiadaczem opisanych we wniosku działek rolnych (gruntów rolnych). Przy czym obowiązek wykazania tego faktu, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach (...), ciążył na wnioskodawcy jako osobie, która z faktu posiadania wywodziła skutki prawne (prawo do płatności). Okoliczności tej, jak zasadnie przyjęły organy, nie zdołał wykazać. Ze zgromadzonych dowodów wynika bowiem, że skarżący został pozbawiony posiadania przez Syndyka i posiadanie to nie zostało mu przywrócone. Nie będąc posiadaczem działek nie prowadził także na tych gruntach w 2017 r. działalności rolniczej (produkcji rolnej), nie użytkował ich. To, że pozbawienie go posiadania mogło być (czy nawet było) bezprawne, nie ma wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji, ponieważ w sposób niewątpliwy organy ustaliły, że w 2017 r. skarżący nie posiadał rzeczonych działek, przez co nie mógł ich użytkować rolniczo. Zbędne w sprawie było analizowanie przepisów z zakresu prawa upadłościowego, finansów publicznych oraz procedury cywilnej, podobnie jak ustalanie, czy żądane płatności stanowią (mogą stanowić) składnik masy upadłości, ponieważ nie znajdowały one w tej sprawie w ogóle zastosowania. Żądane płatności nie mogły być skarżącemu przyznane z uwagi na brak faktycznego władania gruntami. Istota płatności, jak słusznie zwrócił uwagę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji, polega bowiem na dofinansowaniu do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie może być uznanym za posiadacza gospodarstwa rolnego podmiot, który utracił faktyczne władztwo nad gospodarstwem rolnym, przestał je użytkować, chociażby został bezprawnie tego pozbawiony, a nowy posiadacz gruntów został uznany za posiadacza w złej wierze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 2009 r. II GSK 1012/08). Z tego powodu badanie dobrej lub złej wiary posiadacza (jak tego oczekiwał skarżący) było tyle zbędne, co niedopuszczalne, skoro nie wykazano, że skarżącemu przywrócono naruszone przez Syndyka posiadanie działek rolnych, przez co przywrócone posiadanie należało by oceniać jako nieprzerwane (art. 345 Kodeksu cywilnego). Charakter posiadania (samoistne, zależne, w dobrej lub złej woli) dla omawianych płatności nie ma istotnego znaczenia, a ważny jest (był) tylko fakt władania gruntami. Prowadzenie dowodu z przesłuchania Syndyka na podniesione w skardze okoliczności było zbędne, ponieważ postawione teza dowodowa (wykonywanie zabiegów agrotechnicznych przez określony podmiot oraz brak winy skarżącego w nieprowadzeniu na dzierżawionej nieruchomości zabiegów agrotechnicznych) nie odnosiła się do istoty przedmiotu postępowania. Także znaczenia w sprawie nie miały informacje odnoszące się do roku 2014, skoro wniosek dotyczył płatności na rok 2017; podobnie rzecz ma się z dokumentami, które zgromadzono w aktach dotyczących płatności za rok 2014. Postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymagań proceduralnych określonych art. 3 ustawy o płatnościach (...). Skarżący nie miał wpływu na wykonywane zabiegi rolnicze, ponieważ rzeczonym gruntem w 2017 r. faktycznie nie władał. Powołane wyżej przepisy warunkujące przyznanie płatności wymagają zaś nie tylko posiadania gruntów, ale i ich rolniczego użytkowania. Płatności przysługują jednemu rolnikowi, który faktycznie uprawia zgłoszone i kwalifikujące się do płatności grunty rolne. Za osobę taką nie można było uznać skarżącego i ocena organów w tym zakresie okazała się prawidłowa. Skarżący nie zdołał wykazać przysługujących mu uprawnień do płatności (posiadania kwalifikujących się hektarów), a przywoływane postępowanie o ochronę naruszonego posiadania tylko potwierdza ustalenie organów, że posiadania tego był pozbawiony. Nie zdołał wykazać, że ww. działki pozostawały w jego dyspozycji (zob. art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2014 z dnia 17 grudnia 2013 r.). Konsekwencją ustalenia, że wnioskodawca zadeklarował grunt o powierzchni większej od kwalifikującej się do płatności (zadeklarowany grunt w ogóle w jego przypadku nie kwalifikował się do płatności, przez co niezgodność miała charakter poważny (100%), muszący prowadzić do odmowy przyznania płatności, stosownie do przepisów art. 19a rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.), było ustalenie kar administracyjnych (sankcji) odnośnie płatności obszarowych. Sposób obliczania sankcji i ich wysokość nie naruszają prawa. Różnica obszaru zgłoszonego i zatwierdzonego do płatności wynosiła 100%, ponieważ wykluczono z płatności cały zgłoszony obszar. Wobec tego pomoc finansowa nie mogła zostać wnioskodawcy przyznana. Z podanych względów skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono.