II SA/Rz 782/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4116/1/2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – skargę oddala – Przedmiotem skargi A.M. (dalej jako: "skarżąca") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ") z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4116/1/2023, utrzymujące w mocy postanowienie własne tego organu z dnia 22 grudnia 2022 r. nr SKO.4116/17/2022 o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") w przedmiocie ustalenia, że pobrane przez skarżącą świadczenie wychowawcze jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco; Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Wójt, w pkt 1, ustalił, że świadczenie wychowawcze, które skarżąca pobrała za okres od 1 marca 2018 r. do 30 września 2018 r. na dziecko N.M., w kwocie 3500 zł jest świadczeniem wychowawczym nienależnie pobranym, natomiast w pkt 2, zobowiązał skarżącą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w wysokości 3500 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Przyczyną wydania powyższej decyzji była okoliczność, że skarżąca nie poinformowała organu o uzyskaniu prawa do emerytury rolniczej przez nią oraz jej męża i o uzyskaniu tego dochodu za drugi miesiąc, a co spowodowało przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego i skutkowało utratą prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Na skutek rozpoznania odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymało ww. decyzję Wójta w mocy. Następnie wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 491/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.M. na decyzję Kolegium. Wnioskiem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżąca wystąpiła do Kolegium o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...]. Powołując się na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), wskazała, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że weryfikując dochód rodziny, organ zastosował literalne brzmienie przepisów prawa. Natomiast w ocenie skarżącej, w przypadku pobierania emerytury bądź renty rolniczej, winna być stosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodnie z którą nie można jednocześnie zaliczyć do dochodu z gospodarstwa rolnego, które zostało wydzierżawione w związku z uzyskaniem świadczenia emerytalnego i emerytury. W wyniku rozpoznania powyższego wniosku, SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2022 r. nr [...], działając w oparciu o art. 61a § 1 w zw. z 156 § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej wyżej decyzji Wójta. W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma to, że decyzja, o stwierdzenie nieważności której wystąpiła skarżąca, była już poddana kontroli sądowoadministracyjnej i prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 491/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A.M. na decyzję, którą Kolegium utrzymało w mocy kwestionowaną przez skarżącą decyzję Wójta, uznając tą decyzję i wyrażoną w niej ocenę za prawidłową. Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu sądowym doszło do oceny ww. decyzji Wójta również pod kątem art. 156 § 1 k.p.a. oraz biorąc pod uwagę także wadę, o której mowa w pkt 2 tego przepisu, natomiast we wniosku z dnia 22 listopada 2022 r. skarżąca nie przedstawiła żadnego nowego argumentu, który nie byłby wzięty pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. prawomocnym wyrokiem. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał również orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto SKO zwróciło uwagę, że prawomocne orzeczenie tego sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z powyższym, zdaniem organu, w opisanym stanie faktycznym i prawnym zachodzi okoliczność, która stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że w tej sytuacji nie może przystąpić do merytorycznej oceny podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutów skierowanych pod adresem kwestionowanej decyzji o uznaniu, że świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobrane. Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, skarżąca zwróciła się do Kolegium o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaznaczyła, że w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie podnosiła zupełnie inne argumenty i decyzja Wójta nie była wówczas badana pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a., który to przepis dotyczy decyzji ostatecznych. Skarżąca podkreśliła, że wnosząc skargę nie wiedziała jeszcze, że w sprawie winna być zastosowana wykładnia systemowa i celowościowa, zgodnie z którą przy przejściu na emeryturę nie można dodać dochodów z gospodarstwa rolnego i emerytury, obliczając dochód rodziny. Rozpoznając sprawę ponownie, SKO, postanowieniem z dnia 21 lutego 2023 r. nr SKO.4116/1/2023, działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 140 i art. 157 § 1 i 2 k.p.a., utrzymało wydane uprzednio postanowienie własne w mocy, ponawiając dotychczasową argumentację. Organ wskazał ponadto, że zagadnie prawne dotyczące tego czy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została prawomocnie oddalona przez sąd administracyjny, może być załatwione przez wydanie decyzji merytorycznej, czy też organ powinien wydać decyzję o odmowie wszczęcia postępowania, było przedmiotem uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. W powołanej uchwale, wskazano, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. (obecnie - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Kolegium zaznaczyło, że taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, a przedmiotem badania i oceny Sądu była zarówno decyzja organu I jak i II instancji pod względem merytorycznym. Zdaniem organu, podniesiony obecnie przez stronę zarzut zastosowania przy orzekaniu przez organ I instancji niewłaściwej wykładni przepisów prawa, a która to ocena była przedmiotem badania Sądu - nie może stanowić podstawy do weryfikacji w trybie nadzwyczajnym decyzji zbadanej przez Sąd. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na mocy art. 156 k.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że oddalając skargę wyrokiem sygn. akt II SA/Rz 491/19, WSA w Rzeszowie zastosował literalne brzmienie przepisów, podczas gdy winna być zastosowana systemowa i celowościowa wykładnia tych przepisów. Zaznaczyła, że wydając powyższy wyrok Sąd nie wziął pod uwagę umów dzierżawy, a więc zdaniem skarżącej, nie ocenił stanu faktycznego i całego materiału dowodowego. Skarżąca wskazała, że decyzja w sprawie świadczenia wychowawczego powinna być wydana na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak podkreśliła, dochód z gospodarstwa rolnego jest dochodem specyficznym i ustawodawca odsyła do przepisów, które są poświęcone temu dochodowi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 5 lipca 2023 r. skarżąca zwróciła się o rozpoznanie sprawy jawnie na rozprawie. Do pisma z dnia 10 października 2023 r. załączyła szereg dokumentów, które jednak w ocenie Sądu nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei z piśmie z dnia 23 października 2023 r. podniosła, że wnosiła o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, opisała sytuację swojej rodziny i zarzuciła, że dochód rodziny jest zawyżany przez GOPS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego (jakim jest postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji) a nie postępowania zwykłego. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i doktryną, zastosowanie innej możliwej wykładni normy prawnej nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Przesłanka rażącego naruszenia prawa nie dotyczy sytuacji, gdy jakiś przepis można interpretować w różny sposób. Przesłanka przewidziana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to naruszenie przepisu oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka" bez konieczności i możliwości dokonywania jakiejkolwiek wykładni. Postępowanie nieważnościowe nie polega na kolejnej weryfikacji zasadności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. To odrębne postępowanie, którego przedmiotem (po wszczęciu) jest wyłącznie zbadanie czy zachodzi któraś z przewidzianych w art. 156 § 1 k.p.a. lub innych przepisach podstawa stwierdzenia nieważności. Zasadnie w zaskarżonych postanowieniach SKO zwraca uwagę, że decyzja Wójta Gminy [....] z dnia [...] stycznia 2019 r., najpierw była przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym – administracyjnym przez SKO, a co najistotniejsze przedmiotem kontroli sądowej i tut. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 491/19 oddalił skargę A.M. Przedstawiony w niniejszym uzasadnieniu zakres kontroli zgodności z prawem zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu nie obejmuje merytorycznie sprawy, co do której orzekał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r. Zaznaczyć jednak należy, że Sąd rozpoznając tamtą sprawę nie był związany ani zarzutami zawartymi w skardze, ani też granicami tej skargi. Sąd miał obowiązek uwzględnić z urzędu wszelkie naruszenia prawa, a w pierwszej kolejności wszelkie naruszenia, które stanowiłyby przesłanki nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach szczególnych. Z uzasadnienia wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. II SA/Rz 491/19 jasno wynika, że Sąd nie stwierdził żadnych naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., a więc i co do przesłanek nieważnościowych. Skoro prawomocnym wyrokiem WSA w Rzeszowie w ww sprawie oddalono skargę na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...], to należy stwierdzić, że tamta decyzja, jak i decyzja organu I instancji były wolne nie tylko od wad uzasadniających ich uchylenie, ale tym bardziej od wad uzasadniających stwierdzenie ich nieważności. W świetle art. 170 P.p.s.a. ten prawomocny wyrok wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. W orzecznictwie kwestia ta nie budzi żadnych kontrowersji i jest postrzegana jednolicie, co potwierdzają wskazywane przez SKO w obydwu postanowieniach wyroki sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tak więc nie ma żadnych podstaw aby zakwestionować legalność zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia SKO z dnia 22 grudnia 2022 r. W zaistniałym stanie faktycznym nie było dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania nieważnościowego, co uzasadniało wydanie postanowienia opartego na art. 61a § 1 P.p.s.a. Na taką ocenę nie mogły mieć żadnego wpływu argumenty podnoszone przez skarżącą po pierwsze ze względu na granice niniejszej sprawy sądowej, ale też z uwagi na to, że przedstawione dokumenty dotyczyły też innych spraw administracyjnych, które toczyły się przed tym samym organem, w tym np. postanowienie o sprostowaniu oczywistej omyłki w ustaleniu wysokości dochodu z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] dotyczyło decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Mając na uwadze wcześniej wskazane okoliczności Sąd nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego postanowienia i dlatego skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym. Wniosek skarżącej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym nie był dla Sądu wiążący. Nie było bowiem żadnych okoliczności, które mogłyby zostać wyjaśnione na rozprawie a przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym nie ma żadnego wpływu na zakres kontroli Sądu, która była taka sama gdyby odbyła się rozprawa. Sąd zbadał sprawę we wszystkich wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a. aspektach nie tylko w ramach zarzutów formułowanych przez stronę skarżącą i nie stwierdził żadnej z przewidzianych tam podstaw.