II SAB/Po 163/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Wnioskiem z dnia 17 czerwca 2022 r. A. B., powołując się na art. 2 w związku z art. 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej "u.d.i.p."), zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. o udostępnienie informacji publicznej i udzielenia odpowiedzi na pytania: 1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu? 2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego? 3. Według informacji od prof. I. P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia? 5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu? 6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? 7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne? 8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie? 9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym? 10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia? 11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności. 12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie? Pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. udzielił następujących odpowiedzi na opisany wyżej wniosek: Ad 1. Odpowiedz na powyższe pytania nie jest przedmiotem informacji publicznej mieszczącej się w kompetencji Powiatowego Inspektora. Pytania należy skierować do Rady Sanitarno-Epidemiologicznej działającej przy Głównym Inspektorze Sanitarnym, która opiniuje Program Szczepień Ochronnych zawierający czas i rodzaj podawanych szczepionek oraz dawek przypominających. Ad 2. Profilaktyka chorób zakaźnych za pomocą szczepień ochronnych skupia się na populacji dziecięcej ze względu na fakt, że dzieci nie posiadają naturalnej odporności i dlatego są najbardziej narażone na skutki zachorowań. Szczepienia ochronne osób dorosłych nie są objęte obowiązkiem administracyjnym, gdyż dotyczą szczepień zalecanych, a nie obowiązkowych wynikających z ustawy. Ad 3. Na terenie działalności Powiatowego Inspektora w okresie ostatnich pięciu lat nie wystąpiły zachorowania na odrę. Ad 4. Inspekcja sanitarna nie prowadzi statystyk dotyczących czasowego czy stałego odroczenia od szczepień, kwestia odroczenia leży w kompetencjach lekarza. Z zapytaniem dotyczącym odpowiedzialności za listę przeciwwskazań wykazywanych w ulotkach preparatów szczepionkowych należy zwrócić się do Urzędu Rejestracji Produktów Leczniczych Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych lub Inspektora Nadzoru Farmaceutycznego. Powyższe powinien też wyjaśnić lekarz przeprowadzający badanie kwalifikacyjne do szczepień u dziecka. Ad 5. Powiatowy Inspektor w ciągu ostatnich pięciu lat (w roku 2019) ukarał jednego lekarza za nieterminowe zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego. Ad 6. Powiatowy Inspektor w ciągu ostatnich 5 lat nie odnotował zgonów w związku z wystąpieniem Niepożądanego Odczynu Poszczepiennego. Wszystkie przypadki NOP zakończyły się pełnym powrotem do zdrowia. Ad 7. Na terenie działalności Powiatowego Inspektora w okresie ostatnich pięciu lat odnotowano 4 odczyny poszczepienne ciężkie: 2021 rok – 3 odczyny, 2022 rok – 1 odczyn. Ad 8. Odpowiedź na powyższe pytania nie jest przedmiotem informacji publicznej mieszczącej się w kompetencji Powiatowego Inspektora. Ad 9. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie istnieje przymuszanie do szczepień. Istnieje jedynie obowiązek egzekwowania przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązku szczepień wynikającego z ustawy. Organ zauważa, że nie jest kompetentny do rozwiązywania wątpliwości prawnych wnioskodawców. Należy podkreślić, że skoro jednak prawodawca uchwalił Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych i kryteriów ich rozpoznawania to uczynił to ze świadomością obowiązywania art. 47 Konstytucji RP. Wnioskować należy, że treść ww. rozporządzenia nie jest sprzeczna z prawem do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz prawem do decydowania o swoim życiu osobistym. Wniosek ten wzmocniony jest także tym, że istnieje zasada domniemania zgodności z Konstytucją aktów prawnych i rozporządzeń. Ad 10. Odpowiedź na powyższe pytania nie jest przedmiotem informacji publicznej mieszczącej się w kompetencji Powiatowego Inspektora. Pytanie należy kierować do Ministerstwa Zdrowia. Ad 11. Organ nie posiada wiedzy o sposobie wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki przed szczepieniem. Z zapytaniem należy zwrócić się do lekarza kwalifikującego dziecko do szczepień lub w przypadku dalszych wątpliwości do Punktu Konsultacyjnego dla województwa [...] który znajduje się w P. przy ul. [...] [...] (tel. [...]), gdzie po umówieniu wizyty rodzice osobiście mogą porozmawiać na temat swoich obaw ze specjalistami w dziedzinie pediatrii i wakcynologii. Ad 12. Powiatowy Inspektor informuje, że w Polsce nie ma szczepień przymusowych, jedynie zgodnie z rekomendacjami szczepienia są obowiązkowe. Ich harmonogram oparty jest na rekomendacjach Pediatrycznego Zespołu Ekspertów ds. Programu Szczepień Ochronnych przy Ministrze Zdrowia oraz Rady Sanitarno-Epidemiologicznej przy Głównym Inspektorze Sanitarnym. Rekomendacje wynikają z analizy krajowych danych o zachorowaniach na poszczególne choroby zakaźne i zakażenia. Uwzględniają również zalecenia i raporty Komitetu Doradczego do spraw Szczepień Europejskiego Centrum Zapobiegania i Kontroli Chorób oraz zalecania Światowej Organizacji Zdrowia. A. B., reprezentowany przez adwokata A. T., pismem z dnia 9 września 2022 r. wniósł skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (k. [...]–[...] akt sądowych). Organowi zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednocześnie wniósł o: (1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17 czerwca 2022 r. i udzielenia informacji publicznej; (2) orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; (3) wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. oraz (4) zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że pismem z dnia 27 czerwca 2022 r. Powiatowy Inspektor "udzielił odpowiedzi udzielając w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania". Przesłane odpowiedzi są niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie podkreślił, że udzielenie odpowiedzi niepełnej lub niejasnej wyczerpuje znamiona bezczynności w udzielaniu informacji uzasadniającej uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie organ powinien udostępnić informację publiczną na żądanie strony skarżącej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia stosownie uzasadniając decyzję. W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 22 września 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. podkreślił, że udostępnił wszystkie żądane informacje wskazane we wniosku z dnia z dnia 17 czerwca 2022 r., a odpowiedzi były rzetelne i wyczerpujące (k. [...] akt sądowych). Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący nie wskazuje konkretnych pytań, na które odpowiedź organu miałaby być niewyczerpująca. Nie wskazuje też w czym upatruje niejasności czy niepełności udzielonych odpowiedzi. Wobec powyższego wniósł o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz, czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W postępowaniu toczącym się na podstawie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "K.p.a.") – z wyjątkiem, o którym mowa w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – wobec czego przed wniesieniem skargi nie ma obowiązku wyczerpania trybu przewidzianego w art. 53 § 2b P.p.s.a., a zatem nie zachodziła konieczność wniesienia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 K.p.a. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2020 r., I OSK 1917/18 i 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, Sąd wyjaśnia, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei rodzaje informacji, które ustawa w ramach katalogu otwartego uznaje w szczególności za informację publiczną, określone zostały w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Wobec tego należy wyjściowo zauważyć, że adresat wniosku – państwowy powiatowy inspektor sanitarny – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest organem władzy publicznej. Zagadnienie to pozostawało zresztą poza sporem w niniejszej sprawie. Udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i lit. d u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym między innymi o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (pkt 3 lit. a) oraz dane publiczne, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności m.in. treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (pkt 4 lit. a). Na tym tle w orzecznictwie stwierdza się, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195 z późn. zm.), w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Przede wszystkim informację publiczną stanowią informacje zbierane przez organ dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, które gromadzone są w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych. Powyższe dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Zdaniem Sądu z obszernego zakresu przedstawionych we wniosku skarżącego pytań, nie wszystkie z podniesionych kwestii mogą być uznane za żądanie udzielenia przez organ informacji publicznej, czyli informacji, które odnoszą się do publicznej sfery działalności tego organu, wytworzone lub posiadane przez ten organ. Część podnoszonych kwestii dotyczy informacji ogólnych dotyczących ochrony zdrowia, w szczególności związanych z problematyką szczepień, w których posiadaniu są inne organy. Do takich informacji zalicza się kwestie opisane w pytaniu nr 1, 4, 8 i 10. Powiatowy Inspektor słusznie zaznaczył, że nie jest właściwym adresatem powyższych żądań i wskazał organy, które tego rodzaju informacje posiadają. W zakresie terminu udzielenia odpowiedzi należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zaś informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza w praktyce niepodjęcie stosownych czynności w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji (zaniechaniu rozpatrzenia wniosku), względnie na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też na niepoinformowaniu wnioskodawcy, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź udzieleniu odpowiedzi niepełnej lub niejasnej. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor udzielił odpowiedzi na wniosek A. B. z dnia 17 czerwca 2022 r. pismem z dnia 27 czerwca 2022 r., nadanym w tym samym dniu, a zatem nie przekroczył terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się do głównego zarzutu skargi, że przesłane odpowiedzi są niewystarczające, aby móc mówić o zrealizowaniu obowiązku udzielenia informacji publicznej, Sąd pragnie podkreślić, co następuje. Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niewyczerpujących odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił "w nikłym stopniu odpowiedzi na pytania" jest niewystarczające. Zdaniem Sądu organ udzielił precyzyjnych i wyczerpujących odpowiedzi na wszystkie zadane pytania. W zapytaniach dotyczących kwestii niebędących w zakresie kompetencji Powiatowego Inspektora, organ wskazał, w jakich specjalistycznych jednostkach można uzyskać odpowiedzi. Żadne z dwunastu przesłanych pytań nie pozostało bez odpowiedzi. Brak dokładnego wskazania przez skarżącego, w jakim zakresie – jego zdaniem – odpowiedzi były "nikłe", nie pozwala na szersze ustosunkowanie się do tego zarzutu. Z przedstawionych względów Sąd uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności. Skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a. Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.