II SAB/Wa 376/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Mateusz Rogala (spr.), , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W piśmie z dnia 12 czerwca 2023 r. M. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Prokuratora Rejonowego [...] w [...] w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] maja 2023 r. o udzielenie informacji publicznej. Jak wynika z akt sprawy, M. M. we wniosku z dnia [...] maja 2023 r. zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Ile w kwietniu 2023 r. zostało łącznie przydzielonych dni wokandowych prokuratorom i asesorom prokuratury Rejonowej [...] w [...]? 2. Ile najwięcej dni wokandowych zostało przydzielonych prokuratorowi, który prowadzi referat spraw w postępowaniu przygotowawczym? 3. Ile najmniej dni wokandowych zostało przydzielonych prokuratorowi, który prowadzi referat spraw w postępowaniu przygotowawczym? 4. Ile najwięcej dni wokandowych zostało przydzielonych poszczególnym prokuratorom, którzy prowadzili referat spraw w postępowaniu przygotowawczym? 5. Czy zasady funkcjonowania Prokuratury Rejonowej [...] w [...], uwzględniały w rzeczywistości zasadę równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi wynikającą z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo o prokuraturze i § 59 ust. 6 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, tj. czy przydział dni wokandowych był dokonywany faktycznie, w sposób uwzględniający konieczność zapewnienia równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi w zakresie obligatoryjnego udziału prokuratora w postępowaniu przed sądem? Jeżeli tak: a) na podstawie jakich dokumentów lub narzędzi informatycznych analizowano równomierne obciążanie dniami wokandowymi? b) czy system Prok-SYS umożliwia osobie uprawnionej - Prokuratorowi Rejonowemu lub osobom przez niego upoważnionym analizę obciążenia dniami wokandowymi poszczególnych prokuratorów? c) czy istnieją dokumenty pozwalającego ustalić udział prokuratorów w dniach wokandowych zgodnie z zadanymi pytaniami, np. kontrolka pobrania akt sprawy? 6. Ile było przydzielonych dni wokandowych wymagających obligatoryjnego uczestnictwa w sprawie przed sądem w odniesieniu do danego prokuratora jednostki? 7. Czy wystąpił chociażby jeden przypadek, aby danemu prokuratorowi, który wykonywał czynności służbowe w kwietniu 2023 r., nie przydzielono żadnego dnia sesyjnego (wokandy), co skutkowało dodatkowo obciążeniem innych prokuratorów? - proszę wskazać dane tych prokuratorów; 8. Czy był prokurator, któremu nie przydzielono żadnego dnia sesyjnego (wokandowego), wymagającego obligatoryjnego udziału w postępowaniu przed sądem, np. tylko przydzielono dni wokandowe obejmujące sprawy zakończone w formie dochodzenia lub ogłoszenia wyroków? proszę wskazać dane tych prokuratorów; 9. Czy był prokurator, któremu przydzielono w każdym tygodniu kwietnia dzień sesyjny (wokandowy), wymagającego obligatoryjnego udziału w postępowaniu przed sądem? proszę wskazać dane tych prokuratorów; 10. Czy zasady przydzielania dni wokandowych faktycznie obejmują regułę, iż wybranemu (uprzywilejowanemu) prokuratorowi lub prokuratorom nie przydziela się obsady sprawy, gdy przewidziane są głosy stron? Wnioskodawca wskazał, że wszystkie pytania dotyczą kwietnia 2023 r. We wskazanej na wstępie skardze do Sądu skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., powoływanej dalej jako u.d.i.p.), poprzez bezczynność i nieudostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie, 2. art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d) i e) u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) i c) u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędne niezastosowanie pomimo, iż żądane przez skarżącego informacje w zakresie pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8, 9 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. są informacjami publicznymi "prostymi" i podlegają udostępnieniu, a także poprzez ich niezastosowanie lub błędną wykładnię, tym samym bezzasadne przyjęcie, że żądane informacje w zakresie pkt 5 i 10 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. nie są informacjami publicznymi ze względu, iż stanowią: (a) żądanie informacji abstrakcyjnej lub urzędowej wykładni prawa, (b) żądanie o wyjaśnienie, motywacje, tłumaczenie, oceny organu kwestii związanych z daną informacją publiczną, (c) dokumenty wewnętrzne o charakterze roboczym, (d) żądanie w "czysto prywatnej sprawie" podczas, gdy żądane informacje są informacjami publicznymi zmaterializowanymi w posiadanych przez organ dokumentach, w tym w dokumentach urzędowych, dotyczących zasad funkcjonowania jednostki prokuratury, a obowiązki i faktyczne okoliczności związane z przydziałem dni wokandowych mają charakter publicznoprawny, których prawidłowe wykonywanie leży w interesie ogólnospołecznym, albowiem dotyczą sfery spraw publicznych związanych z realizacją zadania publicznego, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o prokuraturze i wywołują skutki "na zewnątrz" organu wobec sądów i uczestników postępowania karnego, 3. art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez bezzasadne wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, co skutkowało przekroczeniem terminu na udostępnienie informacji publicznej, 4. art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że z zakresu informacji publicznej wyłączone są informacje publiczne, które są żądane w interesie lub w celu prywatnym, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., który zabrania żądania wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że właściwy podmiot zobowiązany, rozpatrując wniosek, nie jest upoważniony do badania celu uzyskania wnioskowanej informacji czy sposobu jej wykorzystania, a odmowa zastosowania przepisów u.d.i.p. wyłącznie w oparciu o ustalenie, że zamiarem wnioskodawcy jest ich wykorzystanie w celu prywatnym, jest odmową stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w oparciu o nieznane kryterium ustawowe. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w pełnym zakresie i zgodnie z wnioskiem z dnia [...] maja 2023 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku w zakresie pytania nr 1, 2, 3, 4, 6, 7, 8 i 9. Natomiast w zakresie pkt 5 i 10 wniosku stwierdził, że żądane informacje nie dotyczą udzielenia informacji publicznej. Skarżący stwierdził, że do dnia wniesienia skargi nie uzyskał żądanych informacji, ani nie doręczono mu decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do treści pkt 5 wniosku, skarżący podkreślił, że sposób zredagowania tego pytania zmierza do ustalenia fragmentu rzeczywistości z zakresu funkcjonowania organu, tym samym dotyczy informacji o sprawach publicznych, a nie służy ustaleniu powodów, czy przyczyn wyjaśniających treść danej informacji publicznej. Wnioskodawca nie wyraził w nim żadnych ocen, w szczególności nie wyraził stanowiska, że jest naruszona zasada równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi, a zatem konsekwentnie nie pytał, dlaczego taki stan rzecz miałby wystąpić. Na zadane pytanie nr 5, organ może zatem odpowiedzieć wręcz "zero-jedynkowo" - "Tak/Nie" nie wyjaśniając, np. powodów stanu naruszenia obowiązków prawnych. W ocenie skarżącego, kwestia realizacji obowiązków związanych z przydziałem dni wokandowych prokuratorom stanowi doniosłą sprawę publiczną funkcjonalnie związaną z podstawowym wręcz zadaniem Prokuratury i prokuratorów, tj. sprawowaniem funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami. Kwestia organizacji pracy prokuratorów nie jest natomiast kwestią wewnętrzną jednostki organizacyjnej prokuratury, a leży w interesie ogólnospołecznym, a więc ma znaczenie dla ogółu społeczeństwa, a co najmniej dla znacznej jego części. Z przytoczonych przepisów wynika bowiem publicznoprawny obowiązek zapewnienia obsady dnia wokandowego przez prokuratora, który ujmując rzecz w uproszczeniu "zna sprawę", czego zwłaszcza dotyczy pytanie nr 10 wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podniósł, że po wpłynięciu do Prokuratury w dniu [...] maja 2023 r. wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, wnioskodawca został wezwany w piśmie z dnia [...] maja 2023 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w zakresie pkt 1-4 oraz 6-9, poprzez wykazanie szczególnego interesu publicznego, podanie adresu korespondencyjnego oraz podpisanie wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Uzupełnienie tych braków formalnych było konieczne, aby wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie organ poinformował wnioskodawcę, że informacje żądane w pkt 5 i 10 wniosku nie stanowią informacji publicznej. W dniu [...] czerwca 2023 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego zawierające podpisany wniosek wraz z podaniem adresu wnioskodawcy. Po otrzymaniu tego pisma organ niezwłocznie (tj. w dniu [...] czerwca 2023 r.) wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1-4 i 6-9 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. Organ podkreślił w związku z tym, że w okresie od dnia [...] maja 2023 r. do dnia [...] czerwca 2023 r. nie miał możliwości wydania decyzji administracyjnej, wobec oczekiwania na uzupełnienie braków formalnych wniosku. Z tego powodu należy przyjąć, że organ nie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] maja 2023 r., bowiem w ustawowym terminie wezwał wnioskodawcę do wykazania szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej oraz do podpisania wniosku i wskazania adresu korespondencyjnego. Zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do terminów procesowych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, czy też okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Organ zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] czerwca 2023 r. odmawiająca udzielenia informacji publicznej w zakresie pkt 1-4 i 6-9 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. została wydana w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi dotyczących pkt 5 i 10 wniosku, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] maja 2023 r., że pytania te mają charakter ocenny i nie dotyczą udostępnienia skonkretyzowanych dokumentów, stanowiących informację publiczną. Zmierzają one w istocie do przedstawienia skarżącemu motywów działania organu poprzez wskazanie przyczyn rozdziału wokand i złożenia określonych wyjaśnień, co nie ma nic wspólnego z udzieleniem informacji publicznej. W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2023 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). W przypadkach przewidzianych w ustawie organ może również poinformować wnioskodawcę o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), powiadomić o wysokości opłaty związanej ze sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Z kolei w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Jak wynika z akt sprawy, wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został nadesłany drogą mailową do biura podawczego organu w dniu [...] maja 2023 r. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] maja 2023 r., a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ stwierdził w tym piśmie, że informacje żądane w pkt 5 i 10 wniosku nie mają charakteru informacji publicznej, zaś w zakresie rozpatrzenia pkt 1-4 i 6-9 wniosku organ zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, tj. o jego podpisanie, podanie adresu oraz wykazanie szczególnego interesu prawnego. Nie jest przedmiotem sporu, że skarżący nadesłał podpisany wniosek wraz ze wskazaniem adresu w dniu [...] czerwca 2023 r., zaś decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1-4 i 6-9 wniosku została wydana w dniu [...] czerwca 2023 r. i doręczona skarżącemu w dniu [...] czerwca 2023 r. (potwierdzenie odbioru zostało załączone do pisma organu z dnia [...] lipca 2023 r.). Organ wydał zatem decyzję po wniesieniu skargi na bezczynność, jednak przed upływem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Do terminu tego nie wlicza się bowiem okresu oczekiwania przez organ na uzupełnienie braków formalnych wniosku (art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). W konsekwencji Sąd stwierdził, że organ nie pozostawał w bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt 1-4 i 6-9 wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2023 r. Z tej przyczyny skarga w omawianej części podlegała oddaleniu. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej prawidłowości dokonanej przez organ oceny informacji żądanej w ww. punktach wniosku jako informacji przetworzonej, należy wyjaśnić, że na tym etapie postepowania, Sąd nie kontroluje prawidłowości ustaleń organu w tym zakresie. Mogą one stać się przedmiotem kontroli sądowej jedynie w przypadku skutecznego wniesienia środków odwoławczych od decyzji z dnia [...] czerwca 2023 r. W niniejszej sprawie Sąd kontrolował jedynie, czy organ pozostawał w bezczynności w zakresie złożonego wniosku. Sąd uznał skargę za niezasadną również w zakresie pkt 5 i 10 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. W tej części organ udzielił skarżącemu odpowiedzi pismem z dnia [...] maja 2023 r. (a więc również w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), stwierdzając, że pytania zawarte w pkt 5 i 10 wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela tę ocenę organu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej definiuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. sprecyzowano, jakiego rodzaju informacje stanowią w szczególności informacje publiczne. W katalogu tym znajdują się m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych – art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) u.d.i.p., a także danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych – art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1060/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że w pkt 5 wniosku skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na pytanie "Czy zasady funkcjonowania Prokuratury Rejonowej [...] w [...], uwzględniały w rzeczywistości zasadę równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi wynikającą z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo o prokuraturze i § 59 ust. 6 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, tj. czy przydział dni wokandowych był dokonywany faktycznie, w sposób uwzględniający konieczność zapewnienia równomiernego obciążenia obowiązkami służbowymi w zakresie obligatoryjnego udziału prokuratora w postępowaniu przed sądem?" W przypadku odpowiedzi twierdzącej na to pytanie, skarżący postawił szereg pytań dodatkowych. Natomiast w pkt 10 wniosku skarżący postawił pytanie: "Czy zasady przydzielania dni wokandowych faktycznie obejmują regułę, iż wybranemu (uprzywilejowanemu) prokuratorowi lub prokuratorem nie przydziela się obsady sprawy, gdy przewidziane są głosy stron?" Analiza treści zacytowanych pytań wskazuje, w ocenie Sądu, że nie dotyczą one sfery faktów, lecz domagają się od odpowiadającego organu dokonania subiektywnej oceny zgodności rzeczywistości z pewnymi teoretycznymi założeniami. Otóż, pkt 5 wniosku dotyczy tego, czy faktyczny sposób działania organu uwzględnia "w rzeczywistości" zasadę równomiernego obciążenia prokuratorów obowiązkami służbowymi. Pytanie to nie dotyczyło zatem przedstawienia istniejącego w jednostce Prokuratury sposobu funkcjonowania, lecz zmierzało do uzyskania przez skarżącego od organu oceny zgodności tego funkcjonowania z zasadami wynikającymi z przepisów prawa. Ocena taka z konieczności mieć będzie charakter subiektywny i wymagać będzie dokonania porównania faktycznego sposobu działania z teoretycznym wzorcem. Tego rodzaju ocen nie można natomiast domagać się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem oceny takie nie należą ze swej istoty do sfery faktów. Podobnie Sąd ocenił sformułowanie zawarte w pkt 10 wniosku, w którym skarżący zażądał od organu dokonania oceny, czy zasada przydzielania dni wokandowych "faktycznie" obejmuje określoną w tym pytaniu regułę. Odpowiedź na to pytanie również wymagałaby od organu dokonania subiektywnej oceny zgodności faktycznie obowiązujących zasad przydziału dni wokandowych z pewnym teoretycznym wzorcem. Jak podkreśla się w doktrynie, informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28–29). Tego rodzaju faktem będzie niewątpliwie przedstawienie sposobu funkcjonowania władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujące zadania publiczne. Nie można natomiast domagać się od organu (tak jak czyni to skarżący w pkt 5 i 10 wniosku), by dokonywał (w ramach rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej) oceny zgodności rzeczywistego sposobu funkcjonowania podmiotu publicznego z wzorcem wynikającym z przepisów prawa lub reguł o innym charakterze. Nie ulega wątpliwości, że taka ocena będzie miała charakter subiektywny, zależny od osoby udzielającej odpowiedzi i w istocie nieweryfikowalny. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał, że organ prawidłowo przyjął, iż informacja, której domagał się skarżący w pkt 5 i 10 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. nie dotyczyła informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z tej przyczyny skarga na bezczynność organu w zakresie rozpoznania pkt 5 i 10 wniosku z dnia [...] maja 2023 r. również nie mogła zostać uwzględniona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 tej ustawy.