II OSK 608/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zychora po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 350/21 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 21 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wr 350/21 oddalił skargę O. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z [...] marca 2021 r., który działając na podstawie art. 123 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: Kpa) i art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: upzp), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z częścią usługową (w tym drobną produkcją, tj. m.in. lodziarnią, piekarnią, itp.), przewidzianej do realizacji we W., przy ul. [...] (oznaczenie geodezyjne: działka nr [...], [...], [...], obręb [...]) do 3 września 2021 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, iż zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 upzp ma charakter fakultatywny, co oznacza, że decyzja w tym zakresie jest objęta uznaniem organu. Z przywołanego przepisu wynika bowiem, że możliwe jest zawieszenie postępowania w sprawie warunków zabudowy także, gdy w ogóle nie ma jeszcze projektu planu miejscowego, a jedynie dopiero rozważa się jego wywołanie. Zawieszenie nie następuje przy tym bezterminowo, a organ ma obowiązek podjęcia postępowania w przypadkach opisanych w pkt 1 i 2 omawianej normy. Tym samym możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 upzp traktować należy, jako swoistą tamę dla możliwości obchodzenia władztwa planistycznego gminy w okresie kiedy organy gminy zamierzają uchwalić plan bądź prowadzą już prace zmierzające do jego uchwalenia. Mając powyższe na uwadze Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że uzasadnione było czasowe, bo trwające 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, wstrzymanie biegu postępowania celem uwzględnienia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 2. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: Ppsa) w zw. z art. 62 ust. 1 upzp, poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak przesłanek zawieszenia postępowania w treści przepisu jest równoznaczny z tym, że sam zamiar podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wystarcza do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, podczas gdy zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne w sytuacji, w której było ono a priori niecelowe, miało charakter nadużycia władztwa planistycznego i było wynikiem przekroczenia uznania administracyjnego; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na uznaniu, że zawieszenie postępowania nie stanowi bezprawnego ograniczenia prawa własności oraz prawa do zabudowy nieruchomości obejmującej działki nr [...] i [...], [...], a co za tym idzie nie stanowi przekroczenia uprawnień planistycznych organu, podczas gdy działania organów stanowią wyraz dowolnego kształtowania polityki przestrzennej w stosunku do konkretnych działek i dążą do objęcia tych działek planem miejscowym, podczas gdy cały teren objęty tym działaniem jest już od lat zabudowany i uchwalenie planu miejscowego na tym terenie jest bezprzedmiotowe; 2) przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 62 ust. 1 upzp w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 § 1 Kpa, poprzez uznanie, że nieuchylenie postanowienia organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania przez SKO nie oznaczało bezzasadnego i celowego przedłużenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, mimo tego, że na dzień wydania wyroku przez WSA we Wrocławiu plan miejscowy w dalszym ciągu nie został uchwalony, czym naruszono zasadę szybkości i prostoty postępowania; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez wadliwą kontrolę postanowienia SKO we Wrocławiu i nieuwzględnienie skargi, mimo że akty administracyjne w toku postępowania były wydane w celu ograniczenia możliwości skarżącego do dysponowania działką, czym naruszono zaufanie skarżącego do władzy publicznej. W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i postanowienia o zawieszeniu postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. 3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez sąd I instancji. 3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 62 ust. 1 upzp postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z konstrukcji prawnej powyższej regulacji wynika, że nie nakłada ona na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, lecz daje organowi możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia (por. wyroki NSA z: 23 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 3018/20; 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II OSK 489/19; 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2685/15 i II OSK 2686/15; 8 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2441/13). Nawet zatem jeśli jeszcze nie podjęto uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, organ ma możliwość zawieszenia takiego postępowania. Istotne jest to, aby dokumentacja planistyczna wskazywała na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z postanowieniami projektowanego planu miejscowego oraz na jakim etapie są prace planistyczne i czy istnieje możliwość zakończenia tych prac w terminie wynikającym z art. 62 ust. 1 upzp (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 940/18). 3.4. W niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy skarżący wniósł 3 grudnia 2020 r. Natomiast w dniu [...] stycznia 2021 r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: [...] we W., obejmującego nieruchomość będącą przedmiotem wniosku skarżącego. W postanowieniu zawieszającym postępowanie o ustalenie warunków zabudowy organ wyjaśnił dlaczego zdecydował się skorzystać z tej dopuszczonej prawem możliwości. Organ wskazał, że fakultatywne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie zdecydowanie ma służyć interesowi publicznemu. Celem planu jest uporządkowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej. Ustalenia planu określają kierunki przekształceń przestrzennych obszaru objętego planem, zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium. Ponadto w toku postępowania administracyjnego tut. Wydział otrzymał pismo, w którym Biuro Rozwoju W., zwraca się o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (pismo z dnia 18 lutego 2021 r.). Organ uznał pierwszeństwo władztwa planistycznego Gminy przed rozpatrzeniem niniejszej sprawy w trybie decyzyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższa argumentacja jednoznacznie świadczy o tym, że zaistniała realna, obiektywnie weryfikowalna okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Z tych przyczyn nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 62 ust. 1 upzp. 3.5. W konsekwencji prawidłowego zastosowania art. 62 ust. 1 upzp nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia z art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. W żadnym razie nie można zaskarżonego postanowienia uznać, za bezprawne ograniczenie prawa własności oraz prawa do zabudowy nieruchomości. 3.6. Nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zawieszenie postępowania stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 12 Kpa zasady szybkości postępowania. A skoro okoliczności niniejszej sprawy usprawiedliwiały zawieszenie postępowania to nie doszło do naruszenia tego przepisu. Natomiast kwestia naruszenia art. 35 § 1 Kpa nie ma jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie zaskarżonego postanowienia i mogła być podniesiona w ramach skargi na bezczynność względnie przewlekłość postępowania. Pozbawiony doniosłości prawnej jest zarzut naruszenia art. 8 § 1 Kpa w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. Art. 8 § 1 Kpa wyraża zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Za naruszające tę zasadę uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych. W niniejszej sprawie organ jednoznacznie wyjaśnił stronie przyczynę zawieszenia postępowania wskazując na pierwszeństwo interesu publicznego. Skorzystanie z uprawnienia i czasowe zawieszenie postępowania w żadnym razie nie można postrzegać jako naruszenia zasady zaufania do władzy publicznej, która nie oznacza konieczności uwzględnienia wyłącznie subiektywnego interesu skarżącego. 3.7. W świetle powyższego wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione. 3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił.