I OSK 1646/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I SA/Wa 2578/23 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 20 października 2023 r. nr KOA/4351/Pn/23 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Gminy Brwinów z 28 czerwca 2023 r. znak: GN.6831.19.2023.EF; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz C. sp. z o.o. w W. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 2578/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z 20 października 2023 r., nr KOA/4351/Pn/23 (dalej: zaskarżone postanowienie), którym utrzymano w mocy postanowienie Burmistrza Gminy Brwinów z 28 czerwca 2023 r., nr GN.6831.19.2023.EF, negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału części nieruchomości położonej w miejscowości P., gmina B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] obr. P., uregulowanej w księdze wieczystej [...]. Wyrok ten zapadł na podstawie następującego stanu faktycznego i prawnego. Wnioskiem z 9 marca 2023 r. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wystąpił do Burmistrza Gminy Brwinów (dalej: Burmistrz) o wydanie opinii o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...]. Zaktualizowaną wersję projektu przedstawiono organowi administracji 22 czerwca 2023 r. Postanowieniem z 28 czerwca 2023 r. Burmistrz negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału nieruchomości uznając m.in., że nie jest on zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych. Według tego organu, zgodnie z ustalenia ogólnymi planu w zakresie ochrony i kształtowania środowiska wynikającymi z rozdziału 4 (§ 18 uchwały), plan postuluje utrzymanie i ochronę zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych, co oznacza zakaz likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych na terenach przeznaczonych w obecnym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W przypadku podziału terenu na mniejsze działki budowlane, granice projektowanych działek w zaproponowanej koncepcji podziału powinny być zaprojektowane w taki sposób, aby chroniona zieleń śródpolna nie blokowała możliwości zabudowy wydzielonych działek. Innym rozwiązaniem jest zaprojektowanie takiego przebiegu dróg wewnętrznych w granicach, których znajduje się zieleń chroniona. SKO zaskarżonym postanowieniem z 20 października 2023 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza m.in. co do braku zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych. Wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r. WSA oddalił skargę C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie organu II instancji. Zdaniem tego Sądu, zgodzić się należało z Burmistrzem i SKO, że przedstawiona we wstępnym projekcie podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] propozycja podziału (druga wersja) narusza przepisy planu miejscowego. Proponowana koncepcja podziału nieruchomości wymagałaby bowiem usunięcia istniejącej na tym gruncie zieleni, a to byłoby sprzeczne z: 1) wynikającą z § 42 ust. 5 w zw. z § 55 ust. 8 planu miejscowego propozycją zachowania istniejących zadrzewień i zakrzaczeń na terenie mieszkaniowym, 2) wynikającym z § 23 w zw. z § 55 ust. 8 planu miejscowego obowiązkiem stworzenia, poprzez odpowiedni podział spornej nieruchomości, warunków dla kompleksowego zagospodarowania terenu (przyszłej) inwestycji mieszkaniowej zielenią w oparciu o projekt zieleni, np. poprzez zaprojektowanie we wstępnym projekcie podziału przebiegu granic i wzajemnego układu projektowanych do wydzielenia działek budowlanych i drogowych współgrającego z istniejącymi trzema ciągami zieleni i enklawą zieleni graniczącą z działką nr [...] (od zachodu) oraz działką nr [...](od południa), 3) wynikającym z § 25 w zw. z § 55 ust. 8 planu miejscowego nakazem wprowadzenia na obszarze mieszkaniowym maksymalnej ilości zieleni towarzyszącej wysokiej i niskiej w formie zieleni osiedlowej oraz w formie zieleni przydrogowej, jeżeli chodzi o projektowane drogi wewnętrzne. WSA uznał, że skoro zaproponowany we wstępnym projekcie podziału sposób podziału nieruchomości narusza konkretne zapisy planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do warunków zachowania istniejącej zieleni, to tym samym narusza art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 4 ugn i z tego względu wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu. W skardze kasacyjnej od przywołanego wyroku pełnomocnik C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.: (1) art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344; dalej: ugn) oraz w zw. z § 4, § 10, § 17, § 23, § 24, § 25, § 42 ust. 4 w zw. 2 § 6 ust. 7, § 42 ust. 5 i § 55 ust. 8 uchwały Rady Miejskiej w Brwinowie Nr 408-III z 30 dnia sierpnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu P., gmina B. (obszar położony między linią kolejową PKP, ul. [...] w P.1, a terenami ośrodka MON) (Dz. Urz. Województwa Mazowieckiego Nr 298, poz. 7853 z 18 listopada 2002 r.; dalej: mpzp) w zw. z art. 140 kc oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną (rozszerzającą) wykładnię i uznanie, że wstępny projekt podziału nieruchomości narusza ustalenia mpzp w zakresie odnoszącym się do warunków zachowania istniejącej zieleni w sytuacji, w której przedłożony przez skarżącą wstępny projekt podziału jest w pełni zgodny z mpzp, jak również uznanie, że kwestie związane z zachowaniem istniejącej zieleni podlegają tak głębokiemu badania w ramach procedury zaopiniowania wstępnego projektu podziału - co w konsekwencji doprowadziło do nadmiernej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżącej; (2) art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 4 ugn oraz w zw. z § 18 mpzp poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przy dokonywaniu oceny zgodności wstępnego projektu podziału z mpzp w sytuacji, w której z § 18 mpzp jasno wynika, że utrzymanie i ochrona zadrzewień i zakrzaczeń ma charakter zalecenia, a nie nakazu, a przepis ten powinien być brany pod uwagę w ramach systemowego odczytywania pozostałych postanowień mpzp; (3) art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 93 ust. 4 ugn oraz w zw. z § 44 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 7 i § 55 ust. 8 mpzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że można na etapie opiniowania wstępnego projektu podziału dokonać oceny w zakresie spełniania przez projekt wymogu zachowaniu minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, podczas gdy kwestia ta powinna być badana dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o zgodę budowlaną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku, zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie organy administracji obu instancji uznały, że przedstawiony przez skarżącego projekt podziału nieruchomości nie jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, między innymi w zakresie ochrony zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych. Także Sąd I instancji uznał, że zaproponowany sposób podziału narusza konkretne zapisy planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do warunków zachowania istniejącej zieleni. Zgodnie z art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta – w myśl art. 93 ust. 2 ugn – dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Rozumienie ustawowego kryterium zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego zostało zdefiniowane w art. 93 ust. 2 ugn w sposób jasny i czytelny. Ustawowym kryterium zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest to, czy na wydzielanej działce gruntu będzie bezwarunkowo możliwe zrealizowanie jej zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem terenu, na którym jest położona, określonym w planie miejscowym. Powiązanie dopuszczalności podziału z możliwością zrealizowania na nieruchomości po podziale przeznaczenia określonego w mpzp oznacza, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni wobec tego planu funkcję służebną. Funkcja ta przejawia się w tym, że to konfigurację wydzielanych w ramach podziału działek gruntu należy dostosować do możliwości inwestycyjnych określonych w mpzp, a nie ustalenia mpzp do wydzielonych działek. Podział ewidencyjny nie może zatem niweczyć przeznaczenia terenu wynikającego z mpzp. Ewidencyjny podział nieruchomości umożliwia bowiem dokonanie w przyszłości podziału prawnego tej nieruchomości, w wyniku którego wyodrębnione działki gruntu staną się odrębnymi nieruchomościami. Wobec tego już na etapie podziału ewidencyjnego niezbędne jest zapewnienie wydzielanym działkom gruntu takiej powierzchni i konfiguracji przestrzennej, która zapewni możliwość ich zagospodarowania według ustaleń obowiązującego mpzp. Podział ewidencyjny nie zmienia zatem dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości i nie kreuje go na przyszłość. Planistyczne przeznaczenie nieruchomości realizowane jest przez wynikający z niego sposób i zakres zagospodarowania terenu tej nieruchomości. Natomiast sam podział ewidencyjny nie stanowi ani sposobu, ani formy jej zagospodarowania. Służy on jedynie ewidencyjnemu skonfigurowaniu części powierzchni tej nieruchomości w ewidencyjnie wyznaczone granice, aby ta część mogła następnie stać się przedmiotem zbycia na odrębną własność, spełniającą planistyczne wymagania do samodzielnego jej zagospodarowania. Przy ewidencyjnym podziale nieruchomości w ramach obowiązującego planu miejscowego dokonuje się oceny skutków tego podziału w świetle zachowania możliwości inwestycyjnych na wydzielanych działkach gruntu (tj. możliwości samodzielnego zagospodarowania wydzielonych działek, szczególnie wtedy, gdy staną się odrębnymi własnościowo działkami gruntu - czyli nowymi nieruchomościami), zaś według mpzp z 2002 r. działka, której dotyczy niniejsza sprawa, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 8-MNz/MN, przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zorganizowaną lub indywidualną. Zgodnie z § 42 mpzp dla terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej indywidualnej (symbol MN) plan ustala: (ust. 1) możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w różnych formach: zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i małych domów mieszkalnych do 4 mieszkań; (ust. 2) plan określa jako minimalną powierzchnię poszczególnych nowowydzielanych działek budowlanych przyjmując dla poszczególnych form następujące wielkości: - 750 m2 dla zabudowy wolnostojącej (z jednym lokalem mieszkalnym), - 500 m2 dla zabudowy bliźniaczej, - 300 m2 dla zabudowy szeregowej i atrialnej, - po 400 m2 na jedno mieszkanie dla małych domów mieszkalnych (powyżej jednego lokalu mieszkalnego); (ust. 4) na terenie działki należy zachować minimum 50% powierzchni biologicznie czynnej; (ust. 5) plan postuluje zachowanie występujących zakrzaczeń i zadrzewień. Według § 43 mpzp dla terenów intensywnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zorganizowanej (symbol MNz) plan ustala: (ust. 1) możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w różnych formach: zabudowy wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej, atrialnej i małych domów mieszkalnych do 4 mieszkań; (ust. 4) na terenie należy zachować minimalną powierzchnię biologicznie czynną terenu 40% lub 50% powierzchni brutto łącznie z terenami zieleni wspólnej, w zależności od ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów, a w przypadku wydzielenia działek z terenu obowiązują wielkości: - 500 m2 dla zabudowy wolnostojącej (z jednym lokalem mieszkalnym), - 350 m2 dla zabudowy bliźniaczej, - 250 m2 dla zabudowy szeregowej i atrialnej, - po 300 m2 na jedno mieszkanie dla małych domów mieszkalnych (powyżej jednego lokalu mieszkalnego); (ust. 5) plan postuluje zachowanie występujących zakrzewień i zadrzewień. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarżący kasacyjnie planuje wydzielić 43 działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną indywidualną, to ustalenia zawarte w proponowanym projekcie podziału, które zostały przedstawione w aktach sprawy, nie niweczą przeznaczenia określonego w mzpm obejmującym nieruchomość poddaną podziałowi. Natomiast kwestia postulowanej ochrony istniejącej na nieruchomości zieleni nie dotyczy postępowania, w którym opiniowana jest zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Uregulowania mpzp w tym zakresie należy bowiem uwzględnić nie w ramach ewidencyjnego podziału nieruchomości lecz dopiero na etapie wdrażania procesu inwestycyjnego w odniesieniu do konkretnej wydzielonej działki gruntu. Jedynie na marginesie należy wskazać, że postanowienia mpzp, zgodnie z którymi "Plan postuluje utrzymanie i ochronę zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych" (§ 18) oraz "Plan postuluje zachowanie występujących zakrzaczeń/zakrzewień i zadrzewień" (§ 42 ust. 5, § 43 ust. 5) formułują tylko zalecenie, czy - jak to określił sam WSA – propozycję zachowania istniejącej na danym terenie zieleni, a nie postanowienie o charakterze bezwzględnym, zakazujące w ogóle usuwania występujących na nieruchomości zadrzewień i zakrzaczeń. Uregulowania te należy odczytywać łącznie z pozostałymi postanowieniami mpzp, w szczególności w zestawieniu z wyżej zacytowanymi § 42 ust. 4 i § 43 ust. 4, nakazującymi zachowanie ("należy zachować") na terenie powstałych po wydzieleniu działek minimum – odpowiednio – 50% lub 40% powierzchni biologicznie czynnej, przez którą należy rozumieć obszar niezainwestowany, nieutwardzony (drogami, dojazdami, placami składowymi) porośnięty zielenią naturalną, drzewami, krzewami, roślinnością ozdobną, uprawami, kwiatami, itp. (§ 6 ust. 7 mpzp). Innymi słowy, jeżeli w ramach procesu inwestycyjnego, przy zagospodarowywaniu konkretnej wydzielonej działki gruntu zgodnie z jej przeznaczeniem planistycznym (tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna indywidulana lub zorganizowana) będzie to możliwe, to należy zachować całą istniejącą na danym terenie zieleń. Gdyby jednak okazało się to niemożliwe, to wymagane jest zachowanie – według mzpm - co najmniej 40% lub 50% powierzchni biologicznie czynnej. Nieprawidłowe zatem było powołanie się przez Sąd I instancji na § 23 ("Plan ustala obowiązek kompleksowego zagospodarowania terenów inwestycji na obszarze Planu, w tym również zagospodarowania zielenią w oparciu o projekty zieleni") oraz § 25 ("Plan nakazuje wprowadzenie na całości obszaru Planu maksymalnej ilości zieleni towarzyszącej wysokiej i niskiej, w różnych formach (...)") mpzp, w kontekście zarzutu, że zaproponowany podział nieruchomości narusza zapisy planu miejscowego w zakresie odnoszącym się do warunków zachowania istniejącej zieleni. Wymienione postanowienia mpzp nie odnoszą się bowiem stricte do ochrony istniejącej zieleni lecz dotyczą zagospodarowania terenu zielenią w przyszłości. W takim samym zakresie również organy administracji obu instancji błędnie przyjęły, jakoby proponowany podział nieruchomości nie spełniał wymagań planistycznych. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. art. 205 § 2 ppsa.