I OSK 2032/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: inspektor sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 706/20 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 6 lutego 2020 r. nr DO.1.7614.207.2019.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości 1. prostuje z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w rubrum wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 706/20 w ten sposób, że w miejsce wyrazu "M." wpisuje wyraz "M"; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 706/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę J. M. (dalej: Skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju (dalej: "Minister") z 6 lutego 2020 r. nr DO.1.7614.207.2019.AG w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej: "ustawa") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r., dalej: "ustawa o drogach publicznych") i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy w stosunku do działki [...] o pow. [...] ha ujawnionej w KW nr [...]; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez brak odniesienia się w uzasadnieniu do stanu faktycznego działki objętej postępowaniem, a także zarzutów Skarżącego wskazujących na brak dowodów na przejęcie nieruchomości pod drogę publiczną i pozostawania jej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., a także poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wobec powyższego Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne. Nadto, wniósł o zasądzenie kosztów oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna została w rozpoznawanej sprawie oparta na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj.: na obrazie prawa materialnego, w postaci art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a także na naruszeniu przepisów postępowania, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jeśli chodzi o art. 77 k.p.a. to pełnomocnik Skarżącego wskazał § 1 tego artykułu). Wobec tak sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej rozstrzygające znaczenie w sprawie miały kwestie materialnoprawne, gdyż ocena ich zasadności w bezpośredni sposób przekłada się na ocenę zarzutów procesowych. Przypomnieć należy, że Minister ww. decyzją z 6 lutego 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego (dalej: "Wojewoda") z 21 marca 2017 r. nr NWIIIa.7533.815.2016, stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo Śląskie (dalej: "Województwo") własność nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...], położoną w jednostce ewidencyjnej [...], obrębie [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarżącego. Dodać przy tym należy, że przed wydaniem ww. decyzji z 6 lutego 2020 r. Minister uprzednio rozpatrywał już odwołanie Skarżącego od decyzji Wojewody z 21 marca 2017 r., na skutek którego decyzją z 5 lutego 2018 r. uchylił ww. decyzję Wojewody oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Od tejże decyzji Ministra, wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Województwo wniosło jednakże sprzeciw, który wyrokiem Sądu I instancji z dnia 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 469/18 został uwzględniony i Sąd ten orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Ministra z 5 lutego 2018 r., uznając, że została ona wydana z naruszeniem art. 73 ust. 1 ustawy oraz art. 138 § 2 k.p.a. Co istotne w uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przesądził o tym, że sporna nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, zatem stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Województwa, na terenie którego jest położona. Na skutek powyższego wyroku ponownie rozpatrując odwołanie Minister opisaną na wstępie decyzją z 6 lutego 2020 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody z 21 marca 2017 r. w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką. Natomiast Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem podzielił stanowisko Ministra, zaznaczając, że wydał on zaskarżoną decyzję w warunkach związania, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 469/1, co do dalszego postępowania i sformułowaną w nim oceną prawną. Sąd I instancji dodał przy tym, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. zapadłym w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 469/18 - związany był zarówno Minister przy ponownym wydawaniu decyzji w sprawie, jak i Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko uznać należy, za trafne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na podstawie tej regulacji ustawodawca określił więc związanie zarówno oceną prawną, jak i wskazaniami co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu. Związanie to zostało doprecyzowane normatywnie w taki sposób, że zarówno ocena prawna, jak i wskazania wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym zauważyć, że związanie to obejmuje ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. Trzeba również nadmienić, że ustawodawca w tym względzie posługuje się stosunkowo ogólnym wyrażeniem dotyczącym tego związania. Oznacza to zatem, że każda ocena prawna i wskazanie co do dalszego postępowania, które zostały wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą wymienione organy i sądy. Stąd też wyrażone sformułowanie w orzeczeniu sądu, które należy zakwalifikować jako ocena prawna, czy też wskazania co do dalszego postępowania mają charakter wiążący. Nie ma przy tym znaczenia sposób wyrażenia tej oceny prawnej, czy też wskazań co do dalszego postępowania, gdyż prawodawca posługuje się ogólnym wyrażeniem odnoszącym się do tego związania. Dodać też należy, że pojęcie oceny prawnej dotyczy zatem wyjaśnienia treści przepisów i określenia sposobu ich zastosowania w konkretnej sprawie, które zostały już zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania są powiązane ze sformułowaną w tym orzeczeniu oceną prawną i dotyczą konkretnych wskazań, a także kierunku co do dalszego postępowania w celu uniknięcia wadliwości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena prawna, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., to wyjaśnienie treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie; musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci na przykład braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ustawowo określone związanie zarówno co do oceny prawnej, jak i wskazań określonych co do dalszego postępowania jest wiążące, a zatem powoduje konsekwencje w zakresie zawężenia granic sprawy do tych, w jakich rozpoznawał uprzednio Sąd I instancji. Oznacza to zatem, jak zasadnie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt III FSK 667/23 wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http:/orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA", że ,,Norma zawarta w art. 153 p.p.s.a. ma charakter doniosły i bezwzględnie obowiązujący. Oznacza bowiem, że ani organy administracji publicznej, ani sądy orzekające ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniach sądu, gdyż są nimi związane. Jego zasięgiem oddziaływania objęte zostają również wszystkie przyszłe - ewentualne - postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej’’. Dodać też należy, że zasada związania wynikająca z art. 153 p.p.s.a., jest wyłączona jedynie, w sytuacji, gdy przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie uległy zmianie. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Sąd I instancji w zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku wskazał na treść art. 153 p.p.s.a. i skutki prawne jakie wynikają z tego unormowania, przywołując wyrok z dnia 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 469/18. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa zatem, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji o tym, że zaskarżona decyzja Ministra z 6 lutego 2020 r. w pełni uwzględnia ocenę prawną i wskazania wyrażone w powołanym wyżej wyroku. Minister w zaskarżonej decyzji mając na uwadze wspomniany art. 153 p.p.s.a. przeanalizował materiał dowodowy sprawy zgodnie z wskazaniami, którymi został związany wyżej wymienionym wyrokiem oraz dał temu wyraz w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji. Tak, jak wyłożył to Sąd I instancji w wyroku z dnia 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 469/18 w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 73 ustawy. Sąd I instancji ponownie badając sprawę, a będąc również związany na mocy art. 153 p.p.s.a. ww. wyrokiem stanowisko Ministra podzielił. Jeszcze raz należy przypomnieć w tym miejscu należy, że związanie oceną prawną, o której mowa w art. 153 i art. 170 p.p.s.a., oznacza, że ani organ administracji ani sąd administracyjny nie mogą w tej samej sprawie formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy zaistniałych po wydaniu wyroku, a także w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego przedmiotową ocenę. Rozwiązanie to stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Zarówno organ administracji, jak i wojewódzki sąd administracyjny, rozpoznając sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że konstatacja Sądu I instancji jest prawidłowa i uwzględnia w całości związanie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 469/18. Sformułowane zalecenia zostały w całości wykonane. Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego - bowiem właścicielem tej nieruchomości był Skarżący. Była zajęta pod drogę publiczną nr [...] co wynika z uchwały Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. nr 192 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, rozporządzenie Rady Ministrów z 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich oraz mapa, z której wynika, iż działka nr [...] znajduje się w pasie drogowym [...]. Pozostawała także we władaniu publicznym - co wynika z oświadczenia p.o. Dyrektora Oddziału w K. Generalnej Dyrekcji Dróg krajowych i Autostrad z 18 listopada 2014 r. oraz oświadczenia Zastępcy Dyrektora do spraw inwestycji kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. z 16 listopada 2016 r. Wobec powyższego zasadnie Sąd I instancji przyjął, że prawidłowe jest stanowisko Ministra, że decyzja Wojewody z 21 marca 2017 r. stwierdzająca nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo własności nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarżącego - jest zgodna z prawem. Wobec powyższego chybiony jest zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 1 i 3 ustawy, w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Z tego też względu za niezasadne należy również uznać zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Dodać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku Skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w omawianym przepisie i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie. Reasumując, należy stwierdzić, że zaskarżony wyrok zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu tego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Z mocy art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.