II OZ 736/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia A.P. i W.P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 888/24 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi A.P. i W.P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 19 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.124.2024.MK w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gd 888/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego przez A.P. i W.P. postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z 19 czerwca 2024 r., nr WOP.7722.124.2024.MK w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. A.P. i W.P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na wyżej powołane postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie puckim z 7 maja 2024 r., nr PINB-7146/034/19/RW, o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 10 grudnia 2019 r. Tytuł wykonawczy dotyczył rozbiórki dobudowy do budynku mieszkalnego, trwale związanej z gruntem, murowanej, z dachem spadzistym krytym blachodachówką, o wymiarach 9,9 m x 10,1 m + 4,4 m x 5,05 m, zlokalizowanej na działce nr [...], obręb [...], gmina K. W skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia wskazując, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Skarżący wyjaśnili, że nie można uznać za racjonalne i niezbędne prowadzenie egzekucji w sytuacji, gdy skarżący dążą do legalizacji samowoli, a tym samym do wzruszenia decyzji stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania nie może powodować negatywnych konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."). Tym samym nie należy ono do grupy aktów prawnych podlegających wstrzymaniu w trybie przewidzianym w tym przepisie. Wstrzymaniu wykonania podlegają tylko takie akty i czynności organów administracji publicznej, które posiadają przymiot wykonalności. Zaskarżone orzeczenie nie stwierdza ani nie tworzy po stronie skarżącego uprawnień lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, nadających się do egzekucji (wykonania). Skutkiem zaskarżonego postanowienie jest tylko to, że postępowanie egzekucyjne toczy się nadal. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wywołuje jedynie skutki procesowe – stwierdza bowiem brak przejściowej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania administracyjnego, nie można go więc zaliczyć do kategorii aktów administracyjnych objętych zakresem postępowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu. Ponadto Sąd wyjaśnił, że skutki, jakie wskazują skarżący – tj. zapłata wysokich kwot, nie stanowią rezultatu zaskarżonego aktu, lecz mogą być wynikiem wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.P. i W.P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 61 ust. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 2 ust. 1 p.p.s.a. przez odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy brak wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wyrządzenie znacznej szkody oraz spowoduje trudne do odwrócenia skutki dla skarżących. Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego zażaleniem postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zwrot na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając żalący wskazali, że wbrew twierdzeniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, na skarżących została już nałożona grzywna w celu przymuszenia do dokonania rozbiórki, która jest egzekwowana w toku postępowania egzekucyjnego. Odmowa wstrzymania wykonana decyzji powoduje zatem niepowetowane szkody w mieniu skarżących i skutki, których nie da się odwrócić. Podniesiono, że wbrew ustaleniom Sądu, skutkiem braku wstrzymania zaskarżonej decyzji o braku zawieszenia postępowania egzekucyjnego jest właśnie prowadzenie egzekucji o zapłatę grzywny w celu przymuszenia skarżących do wykonania rozbiórki, a zatem również dokonanie rozbiórki samowoli budowlanej. Skutkiem wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji było zatem wstrzymanie egzekucji grzywny i wstrzymanie przymuszenia skarżących do rozbiórki samowoli budowlanej. Zdaniem żalących oba powyższe aspekty mają doniosłe i kluczowe znaczenie, a brak ich wstrzymania powoduje niepowetowaną szkodę dla skarżących. Jeżeli bowiem udałoby się wstrzymać czynności egzekucyjne chociażby do czasu rozpoznania skargi w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, to skarżący mogliby oczekiwać na decyzję Sądu bez ryzyka konieczności zapłaty grzywny i dokonania rozbiórki. Jeżeli bowiem skarżący wygrają sprawę przed Sądem, a w międzyczasie z uwagi na postępowanie egzekucyjne zostanie dokonania rozbiórka i wyegzekwowana w jakimkolwiek stopniu nałożona grzywna, wówczas tych skutków nie da się już odwrócić, bez uszczerbku dla majątku skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu powołana została w celu ochrony tymczasowej przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłoby dla strony wywołać wykonanie takiego aktu, zanim zostanie on zbadany przez sąd administracyjny pod kątem jego legalności. Ochrona tymczasowa ma służyć temu, aby w okresie do rozpatrzenia skargi strona, z uwagi na skutki, jakie może wywołać wykonanie zaskarżonego aktu, nie poniosła znacznej szkody lub by nie doszło do wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienie NSA z 14.11.2018 r., II OZ 1129/18). Przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego orzeczenia jest postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego. Mając powyższe na względzie należy podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu Sądu, że z samej odmowy zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie wynika obowiązek nadający się do wykonania, a następnie kwalifikujący się do egzekucji. Jest to zatem akt stricte proceduralny, nienoszący znamion wykonalności, a tym samym nie można na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. orzec o wstrzymaniu jego wykonania. Przedmiotem wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2023, uwagi do art. 61). Biorąc zaś pod uwagę zastosowanie konstrukcji wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia, przewidzianej w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy też stwierdzić, że żalący nie wykazali we wniosku zajścia przesłanek uzasadniających wstrzymanie tego postanowienia, a argumentacja przedstawiona w zażaleniu stanowi jedynie polemikę z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. Nie sposób bowiem uznać, że lakoniczne powołanie się na "bezpośrednią szkodę w mieniu skarżących" oraz na możliwość "oczekiwania na decyzję Sądu bez ryzyka konieczności zapłaty grzywny i dokonania rozbiórki", wypełnia przesłanki określone w art. 61 § 3 p.p.s.a. Na marginesie wypada wskazać, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem egzekucyjnym służącym przymuszeniu do wykonania obowiązku publicznoprawnego. Nie ma ona też charakteru bezwzględnego, czy nieodwracalnego. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: "u.p.e.a."), w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Natomiast w myśl art. 126 u.p.e.a. zd. 1, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.