II SAB/Ol 135/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Janowska Sędziowie sędzia WSA Andrzej Brzuzy sędzia WSA Przemysław Krzykowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi S. Spółka Akcyjna na bezczynność Dyrektora Urzędu Statystycznego w O. w rozpoznaniu wniosku o wydanie kserokopii karty zgonu lub ujawnienie przyczyny zgonu ubezpieczonej oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wynika, że pismem z dnia 26.08.2024 r. S. S.A. z siedzibą w S. (dalej: "Towarzystwo Ubezpieczeń" lub "skarżący") zwróciło się do Urzędu Statystycznego w O. o udostępnienie kserokopii karty zgonu lub w przypadku niemożności jej udostępnienia o wskazanie przyczyn zgonu I. S. Jako podstawę prawną wniosku skarżący podał art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1130 ze zm.; dalej "u.d.u.r."). Ponadto skarżący poinformował, że zwrócił się o wskazanie przyczyny zgonu do Urzędu Stanu Cywilnego w O., a następnie do placówki medycznej, która wystawiła kartę zgonu, lecz informacji tej nie uzyskał. Pismem z dnia 30.08.2024 r., Dyrektor Urzędu Statystycznego w O. (dalej: "Dyrektor" lub "organ") poinformował, że nie ma możliwości udostępnienia kserokopii ani duplikatu karty zgonu, ponieważ wynika to z ustawowego zakazu udostępniania przez jednostki służb statystyki publicznej danych jednostkowych identyfikowalnych, zebranych w badaniach statystycznych, o którym mowa w art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2023 r. poz. 773 ze zm. - dalej "u.s.p."). W piśmie z dnia 06.09.2024 r. zatytułowanym "Przedsądowe wezwanie do udzielenia informacji", skarżący zarzucił organowi, iż odmowa udostępnienia kserokopii bądź duplikatu karty zgonu jest bezprawna i w przypadku jej podtrzymania zostanie skierowana skarga do sądu administracyjnego. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu dotyczącą okoliczności objęcia tajemnicą statystyczną danych jednostkowych identyfikowalnych, zebranych w badaniach statystycznych. Podniósł, iż nie wnioskował o dane z badań statystycznych, ale o dane źródłowe do których, w jego ocenie, ma prawo. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych i ponowił wniosek z dnia 26.08.2024 r. W piśmie z dnia 04.10.2024 r., Dyrektor powołując się na art. 10 u.s.p. wskazał, że z racji obowiązku przestrzegania tajemnicy statystycznej nie może udostępnić danych dotyczących przyczyny zgonu ujętych w karcie zgonu. Ponadto przywołał przepis art. 35aa u.s.p. z którego wynika, iż dane osobowe od momentu ich zebrania na potrzeby wykonywania zadań określonych w ustawie stają się danymi statystycznymi i objęte są tajemnicą statystyczną, z wyłączeniem informacji zawartych w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej. Organ wyjaśnił, iż dane ujęte w części III karty zgonu (przeznaczonej dla potrzeb statystyki publicznej) zbierane są przez Urząd Statystyczny w związku z prowadzeniem badań statystycznych. Dane dotyczące zgonów są bowiem objęte programem badań statystycznych statystyki publicznej określanym przez Radę Ministrów. Dyrektor podniósł, że dane ujęte w karcie zgonu, w tym odnoszące się do przyczyn zgonu danej osoby, od momentu ich zebrania przez Urząd objęte są tajemnicą statystyczną i z racji obowiązku przestrzegania tej tajemnicy nie mogą być udostępnione skarżącemu. W odpowiedzi powołał się także na przepis art. 12 i art. 54 u.s.p. z których wynika odpowiednio obowiązek bezwzględnego przestrzegania tajemnicy statystycznej przez pracowników służb statystyki publicznej oraz sankcja karna za naruszenie tego obowiązku. Pismem z dnia 21.10.2024 r. skarżący powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej jako p.p.s.a. wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie wniosku o wydanie kserokopii karty zgonu lub ujawnienie przyczyny zgonu ubezpieczonej I. Sołgul. W skardze zarzucił organowi rażące naruszenie przepisu art. 42 ust. 1 u.d.u.r. oraz przepisów art. 10 i art. 35aa u.s.p. W uzasadnieniu skargi, skarżący zarzucił organowi nieuwzględnienie jego interesu prawnego w uzyskaniu informacji, którego podstawą materialnoprawną jest przepis art. 42 ust.1 u.d.u.r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podkreślił, że tajemnica statystyczna obejmuje dane "wtórnie wykorzystywane w celu realizacji zadań określonych w ustawie" i nie obejmuje danych źródłowych, do wglądu w które daje skarżącemu prawo art. 42 ust.1 u.d.u.r. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do przesłania kserokopii karty zgonu ubezpieczonej, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, - na podstawie art.200 i art.205 p.p.s.a. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie, w przypadku zaś nieuwzględnienia jego wniosku, Dyrektor wniósł o oddalanie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - pkt 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Właściwość w powyższym zakresie dotyczy niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest więc określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy bowiem do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Dla dopuszczalności skargi nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została opieszałością organu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Instytucja skargi na bezczynność czy przewlekłość organu ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący zwrócił się w piśmie datowanym na 16 sierpnia 2024 r. (data wpływu: 29 sierpnia 2024 r.) do Dyrektora Urzędu Statystycznego w O. z wnioskiem o udostępnienie kserokopii Karty Zgonu zmarłej lub w przypadku niemożności jej udostępnienia wskazanie przyczyn zgonu. Jako podstawę prawną wniosku skarżący podał art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 838 z póżn. zm.; dalej "u.d.u.r."). Ponadto skarżący poinformował, że zwrócił się o wskazanie przyczyny zgonu do Urzędu Stanu Cywilnego w O., a następnie do placówki medycznej, która wystawiła kartę zgonu, lecz informacji tej nie uzyskał. W odpowiedzi na złożony wniosek Dyrektor Urzędu Statystycznego w O. na drugi dzień tj. 30 sierpnia 2024 r. poinformował, że nie ma możliwości udostępnienia kserokopii ani duplikatu karty zgonu. Wynika to z ustawowego zakazu udostępniania przez jednostki służb statystyki publicznej danych jednostkowych identyfikowalnych, zebranych w badaniach statystycznych, o którym mowa w art. 10 ustawy o statystyce publicznej z 29 czerwca 1995 r. (Dz. U. z 2023 r. poz. 773). W dniu 06 września 2024 r. skarżący skierował do Urzędu Statystycznego w Olsztynie ponaglenie zatytułowane "Przedsądowe wezwanie do udzielenia informacji", w którym zarzucił, iż odmowa udostępnienia kserokopii bądź duplikatu karty zgonu jest bezprawna i w przypadku jej podtrzymania zostanie skierowana skarga do sądu administracyjnego. Skarżący ponowił wniosek. W odpowiedzi, pismem z dnia 04 października 2024 r. Dyrektor ponownie wskazał, że z racji obowiązku przestrzegania tajemnicy statystycznej nie może udostępnić danych dotyczących przyczyny zgonu ujętych w karcie zgonu. W ocenie Sądu okoliczności świadczące o bezczynności organu nie zaistniały w sprawie objętej skargą. Odnosząc się do zasadniczej kwestii spornej i odpowiadając na pytanie czy Dyrektor Urzędu Statystycznego w O. był zobligowany do udzielenia kserokopii Karty Zgonu zmarłej wskazać należy, że w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w przepisie prawa w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie albo obowiązek, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej. Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 768/24) Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej dane jednostkowe identyfikowalne zebrane w badaniach statystycznych podlegają bezwzględnej ochronie, mogą być wykorzystywane wyłącznie do opracowań, zestawień i analiz statystycznych oraz do tworzenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego operatu do badań statystycznych; udostępnianie lub wykorzystywanie tych danych dla innych niż podane w ustawie celów jest zabronione (tajemnica statystyczna). Nie ulega wątpliwości, że o obowiązku zachowania tajemnicy nie decyduje wyłącznie treść informacji. Według art. 2 pkt 8a u.s.p. dane jednostkowe identyfikowalne to dane statystyczne zawierające informacje dotyczące konkretnego podmiotu gospodarki narodowej albo osoby fizycznej, identyfikujące bezpośrednio ten podmiot albo osobę według nazwy, imienia i nazwiska, adresu lub publicznie dostępnego numeru identyfikacyjnego oraz pozwalające na pośrednią identyfikację tego podmiotu albo osoby z użyciem innych środków niż środki pozwalające na bezpośrednią identyfikację, z wyłączeniem środków wymagających nadmiernych kosztów, czasu lub działań. Tak karta zgonu należą do danych identyfikowalnych, a więc chronionych na mocy art. 10 u.s.p. Podkreślić w tym miejscu należy, że z art. 12 u.s.p. wynika ustawowy obowiązek zachowania tajemnicy statystycznej, który został skierowany do precyzyjnie oznaczanych i konkretnych adresatów. W myśl art. 12 ust. 1: "Pracownicy służb statystyki publicznej, rachmistrze spisowi, ankieterzy statystyczni oraz inne osoby wykonujące czynności w imieniu i na rzecz statystyki publicznej, mający bezpośredni dostęp do danych jednostkowych, są obowiązani do bezwzględnego przestrzegania tajemnicy statystycznej i mogą być dopuszczeni do wykonywania tych czynności po złożeniu Prezesowi Głównego Urzędu Statystycznego, dyrektorowi urzędu statystycznego albo kierującemu inną jednostką służb statystyki publicznej pisemnego przyrzeczenia następującej treści: Przyrzekam, że będę wykonywać swoje prace na rzecz statystyki publicznej z całą rzetelnością, zgodnie z etyką zawodową statystyka, a poznane w czasie ich wykonywania dane jednostkowe zachowam w tajemnicy wobec osób trzecich". Dodatkowo zgodnie z art. 12 ust. 2: "W przypadku prowadzenia badań statystycznych przez organ lub podmiot niestanowiący służb statystyki publicznej przepis ust. 1 stosuje się do osób mających bezpośredni dostęp do danych jednostkowych, z tym że przyrzeczenie jest składane kierującemu jednostką organizacyjną danego organu lub podmiotu". W tym miejscu warto podkreślić, że te same informacje mogą podlegać ochronie na podstawie odrębnych przepisów w stosunku do różnych podmiotów, a jednocześnie w stosunku do innych osób w ogóle nie podlegać ochronie. Na powyższa okoliczność zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 października 2003 r. o sygn. akt II SA 2176/03. Przywołana sprawa dotyczyła istoty tajemnicy statycznej chronionej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko strony skarżącej oparte na ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które dotyczy spraw rozpoznawanych przez Kierowników Urzędów Stanu Cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że karta zgonu jest wykorzystywana przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w pierwszej kolejności do sporządzenia aktu zgonu - dla tego organu jest to zasadnicza funkcja tego dokumentu. W pełni zgodzić należy się z stwierdzeniem prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odmowa dostępu do dokumentacji zgromadzonej przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego oparta jedynie na podstawie przepisów dotyczących statystyki publicznej jest nieprawidłowa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2021 r., sygn. akt II OSK 73/21 oraz z dnia 29 września 2022 r.,sygn. akt II OSK 3051/19). W ocenie Sądu wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego na które powołuje się skarżący w skardze złożonej do Sądu zostały wydane w odmiennym stanie faktycznym. Należy więc zwrócić uwagę na zasadnicze odmienności pomiędzy tymi sprawami. Niewątpliwie w przypadku Kierownika USC karta zgonu stanowi podstawę do załatwienia indywidualnej sprawy i sporządzenia aktu zgonu (art. 92 ust. 2 u.a.s.c.) i jest włączana do akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego (art. 26 ust. 1 u.a.s.c.). W związku z powyższym mają do niej zastosowanie wszystkie przepisy odnoszące się do akt zbiorowych rejestracji stanu cywilnego. W przypadku Dyrektora Urzędu Statystycznego w O. nie sposób mówić o rozpoznawaniu indywidualnej sprawy o której mowa w art. 42 ust. 1 u.d.u.r. Jak przyjmuje się z w judykaturze i piśmiennictwie naukowym przepis ten stanowi podstawę prawną udostępnienia danych i informacji dotyczących stanu spraw związanych z wypadkiem lub zdarzeniem losowym będącym podstawą ustalenia odpowiedzialności zakładu ubezpieczeń. Z użytego przez prawodawcę w treści art. 42 ust. 1 u.d.u.r. sformułowania "o stanie sprawy" wynika, że wniosek musi dotyczyć pojedynczej, precyzyjnie oznaczonej i wskazanej w treści wniosku sprawy prowadzonej przez Sąd, Prokuraturę czy też Policję. Pamiętać należy, że obowiązek udostępnienia danych i informacji z art. 42 u.d.u.r. ma charakter wyjątku, co predestynuje kierunek wykładni tego przepisu, która musi przyjąć postać wykładni ścisłej. W konsekwencji wszelkie wątpliwości odnośnie do realizacji albo braku realizacji tego obowiązku należy rozpatrywać in favorem braku realizacji (zob. szerzej: P. Wajda [w:] Ustawa o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej. Komentarz, red. M. Szczepańska, Warszawa 2017, art. 42). Ponadto nie negując szerokich kompetencji ubezpieczycieli w zakresie pozyskiwania informacji, materiałów od organów i instytucji niezbędnych do ustalenia okoliczności wypadków i zdarzeń losowych oraz wysokości odszkodowania lub świadczenia, którą to okoliczność podnosi skarżący w skardze - zauważyć należy, że powyższa regulacja nie odnosi się do sytuacji, w których żądane dane objęte są tajemnicą prawnie chronioną. W obowiązującym porządku prawnym jedyną regulacją prawną przewidującą możliwość zwolnienia z tajemnicy statystycznej jest art. 180 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 37 z póżn. zm.). Z tajemnicy statystycznej może zwolnić Sąd. Zaś w postępowaniu przygotowawczym Sąd na wniosek prokuratora, wyłącznie gdy jest to niezbędne dla dobra wymiaru sprawiedliwości, a okoliczność nie może być ustalona na podstawie innego dowodu. Tak więc, skoro nawet na potrzeby postępowania o tak dużej doniosłości prawnej z tajemnicy statystycznej może zwolnić wyłącznie Sąd i tylko w ww. sytuacjach, to całkowitym zaprzeczeniem racjonalności ustawodawcy byłoby uznanie, że w przypadku złożenia przez ubezpieczyciela wniosku z powołaniem na regulację art. 42 ust. u.d.u.r. zachodziłoby zwolnienie z tajemnicy statystycznej danych objętych wnioskiem. W piśmiennictwie naukowym podnosi się, że tajemnica statystyczna stanowi istotny złożonego mechanizmu statystyki publicznej, zmierzającego do zgromadzenia wiarygodnych informacji wykorzystywanych później przez liczne podmioty w różnorodnych celach (por. R. Andrzejewska-Król, Tajemnica statystyczna, NiP 2012, nr 10, s. 36-38; F. Radoniewicz, 5.11. Zbiegi przepisów i przestępstw [w:] Odpowiedzialność karna za hacking i inne przestępstwa przeciwko danym komputerowym i systemom informatycznym, Warszawa 2016). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 54 u.s.p. za naruszenie obowiązującej tajemnicy staystycznej grozi odpowiedzialność karna. W myśl przywołanego przepisu: "Kto narusza tajemnicę statystyczną, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Uzupełniając przedstawioną argumentację zwrócić należy uwagę, że oprócz przywołanego art. 10 u.s.p. określającego zakres przedmiotowy tajemnicy statystycznej w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 35aa u.s.p. z którego wynika, iż dane osobowe od momentu ich zebrania na potrzeby wykonywania zadań określonych w ustawie stają się danymi statystycznymi i objęte są tajemnicą statystyczną, z wyłączeniem informacji zawartych w krajowym rejestrze urzędowym podmiotów gospodarki narodowej. Trafnie organ zwrócił uwagę, że dane dotyczące zgonów są bezpośrednio objęte programem badań statystycznych statystyki publicznej określanym przez Radę Ministrów. Dane ujęte w III części karty zgonu oraz kserokopii I części karty zgonu przekazywanych Urzędowi Statystycznemu służą wyłącznie celom badawczym. W świetle przywołanej argumentacji Sąd podziela stanowisko organu, że dane ujęte w karcie zgonu, w tym odnoszące się do przyczyn zgonu danej osoby, od momentu ich zebrania przez organ objęte są tajemnicą statystyczną i z racji obowiązku przestrzegania tej tajemnicy nie mogą być udostępnione skarżącemu. Tym samym uznać należało, że Dyrektor Urzędu Statystycznego w O. nie pozostaje w bezczynności, co sprawia, że skarga jest bezzasadna. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.