II SA/Lu 709/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur (sprawozdawca) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi I. S. oraz P. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] lipca 2024 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących I. S. oraz P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I. S. i P. S. (dalej jako "strona", "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Wojewody z dnia 18 lipca 2024 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny: W dniu 2 kwietnia 2024 r. skarżący zwrócili się do Starostwa Powiatowego w R. P. z wnioskiem o ustalenie odszkodowania od inwestora - Miasta i Gminy C. za udostępnienie, uciążliwości, szkody i straty na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w [...] przy ulicy [...] w związku z umieszczeniem na tej działce fragmentu sieci kanalizacyjnej o długości 63 metrów wraz ze studzienkami D6 oraz N2, która została wybudowana jako istotne odstępstwo od projektu budowlanego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej znak: [...] z dnia 23 maja 1996 r. Właściciele działki nr [...] żądali, aby w postępowaniu o ustalenie odszkodowania uwzględnić udostępnienie działki w okresie od 23 maja 1996 roku do dnia 30 listopada 2020 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. w zw.z art. 124b ust. 1 i art. 126 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: u.g.n.) odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na brak przepisu materialnego do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Na ww. postanowienie w dniu 29 kwietnia 2024 r. skarżący złożyli zażalenie. Decyzją z dnia [...] lipca 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że skarżący nabywając działkę nr ewid.[...] nie nabyli uprawnień do żądania wypłaty odszkodowania, a postępowanie należy uznać za bezprzedmiotowe w związku ze złożeniem wniosku o odszkodowanie przez osoby nieuprawnione. W skardze do tut. Sądu skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w tym art. 74 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i zbiorach powinno być ustalone w ciągu dwóch miesięcy od powstania straty, a za inne straty - nie później niż w ciągu 3 miesięcy po ustaniu zajęcia; - procedury administracyjnej - niewłaściwe przeprowadzenie dowodów, m.in. nieuwzględnienie faktu, że wskutek odstępstwa inwestora od projektu budowlanego i pozwolenia na budowę nie zostało wykonane przyłącze kanalizacyjne do budynku przy ul. [...] oraz że nie przeprowadzono procedury wywłaszczenia nieruchomości poprzez dokonanie podziałów nieruchomości i wydanie decyzji na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W związku z powyższym skarżący wnieśli o: uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody w całości i ponowne rozpatrzenie sprawy, ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania za straty wynikłe z zajęcia nieruchomości nr [...] w [...] przy ul. [...], obejmujące: straty materialne: istotne odstępstwo od projektu budowlanego ponad stopień uniemożliwiło właścicielom budowę nowego domu; utracone korzyści - potencjalne zyski, które właściciele mogliby uzyskiwać w wyniku prowadzenia na nieruchomości działalności gospodarczej, np. agroturystyki; rekompensatę za brak przyłączenia do legalnej sieci kanalizacyjnej; koszty ponoszone przez właścicieli na regularne opróżnianie szamba; odszkodowanie za udostępnianie budynku mieszkalnego przy ulicy [...] na potrzeby pracowników przedsiębiorstwa prowadzącego roboty budowlane zmierzające do usunięcia sieci kanalizacyjnej z działki [...] oraz niedogodności wynikające z tych obowiązków, które według skarżących zostały na nich nałożone przepisami Rozporządzenia w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy przy eksploatacji, remontach i konserwacji sieci kanalizacyjnych (Dz. U. 1993 nr 96 poz. 437). W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, zwana dalej "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W tym zakresie ocenie Sądu administracyjnego podlega, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie były obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenie jego nieważności. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżony akt Sąd stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Według art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdza nieważność decyzji może dojść w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w pkt 1 - 7 tego przepisu. Kwalifikowaną wadą jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd wskazuje, że podziela pogląd P.M. Przybysza wyrażony w Komentarzu aktualizowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego (opubl. LEX/el. 2024), iż podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza zatem, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ze stanowiska judykatury wynika ponadto, że decyzja jest wydana bez podstawy prawnej w sytuacji, gdy z przepisów prawa materialnego wynika, że załatwienie sprawy ma nastąpić w innej formie niż decyzja administracyjna (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 października 1999r. sygn. akt IV SA 2546/98, LEX nr 47920; 16 czerwca 1999r. sygn. akt III SA 5540/98, M. Pod. 2000, nr 7, poz. 40; 21 kwietnia 1998r. sygn. akt IV SA 81/97, LEX nr 43359; 10 czerwca 1983r. sygn. akt I SA 217/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 41). Wskazać ponadto należy, że pojęcie rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zostało jednak wyjaśnione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej materii podnosi się, że możliwe jest oparcie przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego. Jednakże w zakresie przepisów postępowania rażące naruszenie musi mieć charakter ewidentny (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 9 lutego 2023r. sygn. akt I OSK 104/20; 26 stycznia 2023r. sygn. akt I OSK 3087/19). W przedmiotowej sprawie Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2024 r. na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania. Natomiast Wojewoda w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżących na ww. postanowienie wydał decyzję w dniu [...] lipca 2024 r. utrzymującą zaskarżone postanowienie w mocy. Zdaniem Sądu kontrolowany akt został wydany wbrew regułom określonym w k.p.a. Podkreślić należy, że z uwagi na treść art. 104 § 2 k.p.a. i art. 123 § 2 k.p.a. – decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji; postanowienia natomiast nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy szczególne stanowią odmiennie. W przedmiotowej sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania postanowieniem, postępowanie w sprawie w ogóle nie toczyło się, wobec czego nie mogło dojść do wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą utrzymano zaskarżone postanowienie w mocy. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania i w związku z powyższym zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego ww. zaskarżonej decyzji, przedwczesna jest kontrola legalności merytorycznego rozstrzygnięcia. Ocena w tym zakresie będzie mogła zostać przeprowadzona po wydaniu nowego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę zobligowany będzie do wydania rozstrzygnięcia w odpowiedniej formie, zgodnej z przepisami k.p.a. Sąd w tym stanie rzeczy, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.