IV SAB/Wr 954/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi R. T. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie wydania zaświadczenia I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia; IV. dalej idącą skargę oddala; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego R. T. kwotę 597,00 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi R. T. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody Dolnośląskiego (dalej: organ, Wojewoda) w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków merytorycznych wniosku o wydanie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt administracyjnych oraz z akt sądowych, w dniu 29 listopada 2023 r. Strona wniosła o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. W dniu 3 września 2024 r. wpłynął do organu wniosek Strony o wydanie zaświadczenia w wyżej opisanym zakresie. Pismem z dnia 17 września 2024 r. ( data wpływu do organu 19 września 2024 r.) Strona wniosła ponaglenie. Postanowieniem z dnia 22 października 2024 r. organ odmówił wydania zaświadczenia Stronie potwierdzającego uzupełnienie przez Stronę braków merytorycznych wniosku. Przedmiotowe postanowienie doręczono pełnomocnikowi Strony w dniu 29 października 2024 r. (k:20, 22 akt sprawy sądowej). Skarżący w dniu 27 września 2024 r. za pośrednictwem organu reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia wniosku w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przyznania sumy pieniężnej w kwocie 1.000,00 zł, skierowania sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o jej odrzucenie. Zauważył, że w sprawach dotyczących zaświadczeń wyłączona jest właściwość sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd bada także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - pkt 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, czynność w postaci wydania zaświadczenia jest czynnością jednostronną z zakresu administracji publicznej, podejmowaną w sprawie indywidualnej, w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Dla dokonania powyższej czynności ustawodawca przewidział szczególny, rygorystyczny termin. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że przewlekłość i bezczynność postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia podlega kognicji sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 8.p.p.s.a. Powyższe jest zbieżne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2019 r., I OSK 891/19 i z 5 II 1999 r., I SAB 90/98 – publ. CBOSA). Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach Działu VII k.p.a. Stosownie do art. 217 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: k.p.a.), organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (§ 2 pkt 1) lub osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (§ 2 pkt 2). Co istotne, w myśl art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Przepis art. 218 § 1 k.p.a. przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stosownie do art. 219 k.p.a., następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jak wynika z powyższych przepisów, po złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia strona powinna uzyskać w ustawowym terminie zaświadczenie o żądanej treści, postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia lub postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. W niniejszej sprawie zastosowania nie miały regulacje art. 100c oraz art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t. jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 167 ze zm., dalej: ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy). Podkreślenia wymaga, że wspomniany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy reguluje bieg terminów załatwienia spraw w postępowaniu o udzielenie, cofnięcie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, jak również w postępowaniu o zmianę zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji. Z kolei zawierający te same regulacje – co wskazany art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – art. 100d wydłuża termin końcowy okresu, w którym regulacje ust. 1-4 mają obowiązywać, do 30 września 2025 r. Tym samym przepisy te nie normują biegu określonych w przepisach k.p.a. terminów załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym wnioskiem o wydanie zaświadczenia. Zaprezentowane stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 784/23 i II OSK 785/23, publ. CBOSA). Skarga jest uzasadniona, gdyż - na dzień jej wniesienia - Wojewoda pozostawał bezczynny w rozpoznaniu wniosku Strony. Pojęcie "bezczynności" zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i jest to stan, który powstaje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W sprawie z wniosku o wydanie zaświadczenie termin na załatwienie sprawy został określony w przywołanym wyżej art. 217 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie 3 września 2024 r. do organu wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego uzupełnienie braków merytorycznych wniosku o wydanie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Termin na załatwienie sprawy – zgodnie z art. 217 § 3 k.p.k. – upływał z dniem 10 września 2024 r. Wniosek pozostawiono jednak bez reakcji organu. Wobec tego, pismem z 17 września 2024 r. Strona złożyła ponaglenie, a następnie w dniu 27 września 2024 r. skargę na bezczynność organu. W dniu 22 października 2024 r., a zatem już po wniesieniu skargi, organ postanowieniem odmówił wydania zaświadczenia Stronie potwierdzającego uzupełnienie przez Stronę braków merytorycznych wniosku. Z wyżej wskazanych przyczyn, wobec niewydania Stronie żądanego zaświadczenia w terminie, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku (pkt I sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa stosownie do treści art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków Strony, czego w sprawie Sąd się nie dopatrzył. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Jednakże w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, stwierdzona bezczynność nie miała rażącego charakteru (pkt II sentencji wyroku). W niniejszej sprawie Sąd wziął pod rozwagę powszechnie znane okoliczności związane z napływem dużej liczby wniosków będących efektem konfliktu zbrojnego na terytorium Ukrainy, które niewątpliwie wskazują na obiektywne trudności w sprawnym prowadzeniu postępowania. W ocenie Sądu, opóźnienie w rozpoznaniu wniosku Strony, nie stanowi naruszenia prawa o takim stopniu intensywności, aby uzasadniało zakwalifikowanie go jako rażące. Zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (Sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd nie znalazł podstaw do przyznania Stronie sumy pieniężnej (nie uwzględnił wniosku Strony i oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku). Tutaj Sąd zważył na fakt, że organ nie dopuścił się rażącej bezczynności i po wniesieniu skargi zareagował na wniosek Strony. Sąd wziął przy tym pod uwagę to, że skarga na bezczynność dotyczy wydania zaświadczenia, które jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych, o które wnosi wnioskodawca. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej i nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, zaświadczenie organu nie może stanowić podstawy prawnej dla uznania legalności pobytu cudzoziemca. Z tego względu Sąd ocenił, że zastosowanie w sprawie dolegliwości pieniężnej, polegającej na przyznaniu od organu na rzecz Strony sumy pieniężnej, nie ma uzasadnienia. Z uwagi na fakt, że wniosek o wydanie zaświadczenia został rozpoznany jeszcze przed dniem wydania wyroku, tj. 9 stycznia 2025 r., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). O kosztach orzeczono w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Złożyły się na nie wpis w kwocie 100 zł, opłata skarbowa w wysokości 17 zł i koszty zastępstwa w kwocie 480 zł, których wysokość ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).