II GSK 580/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w D., I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 386/21 w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 4 grudnia 2020 r. nr LOB.0260.149.2020.ULC.3 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. w D., I. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 386/21, oddalił skargę R. z siedzibą w D., I., na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 4 grudnia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika nieprawdziwej informacji dotyczącej lotu. Pismem z dnia 14 grudnia 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. skierował do Prezesa ULC wniosek o wymierzenie spółce kary pieniężnej w wysokości 18 000 zł na podstawie art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 959 ze zm.; powoływanej dalej jako: Prawo lotnicze) w związku z przekazaniem informacji nieprawdziwej dotyczącej numerów paszportów dwóch pasażerów lotu z dnia 2 grudnia 2017 r. nr [...] z Tel Awiwu do Krakowa. Pismem z dnia 11 sierpnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniosku Komendanta z dnia 14 grudnia 2017 r. Decyzją z dnia 8 września 2020 r. Prezes ULC, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2020 r. poz. 1970) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 18 000 zł w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego nieprawdziwej informacji API za wyżej wskazany lot z dnia 2 grudnia 2017 r. Zaskarżoną decyzją z dnia 4 grudnia 2020 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 8 września 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przekazanie nieprawdziwej informacji API. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie budził wątpliwości. Z akt sprawy wynika bowiem, że spółka przekazała Komendantowi nieprawdziwe numery dokumentów podróży dwóch pasażerów lotu z dnia 2 grudnia 2017 r., co skutkowało wymierzeniem kary na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 2 Prawa lotniczego, który taką właśnie sankcję przewiduje za przekazanie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego informacji nieprawdziwej, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego. WSA stwierdził, odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi, że przed 1 kwietnia 2019 roku tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 235; powoływanej dalej jako: ustawa nowelizująca), zgodnie z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego do nakładania kar pieniężnych stosowało się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800; powoływanej dalej jako: o.p.). Sąd I instancji podkreślił jednak, że niezależnie od tego w przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącej – nie znajdował zastosowania art. 165b § 1 o.p. WSA wskazał, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją nie było poprzedzone kontrolą. Wszczęcie postępowania w sprawie nastąpiło na uzasadniony wniosek Komendanta Placówki Straży Granicznej, po stwierdzeniu przez niego, że nie doszło do przekazania informacji bądź też przekazana informacja jest nieprawidłowa lub niepełna. Przepis art. 165b § 1 o.p. mógł mieć zastosowanie tylko do tych spraw, które były poprzedzone przeprowadzeniem kontroli przez organ. W sytuacji jednak, gdy postępowanie nie jest taką kontrolą poprzedzane, przepis art. 165b § 1 o.p. nie miał zastosowania. WSA podzielił stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie doszło do przedawnienia wszczęcia postępowania, choć uzasadnił tę okoliczność w odmienny od organu sposób. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, ewentualnie o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 33 p.p.s.a., polegające na uznaniu Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. za uczestnika postępowania, podczas gdy Komendant Placówki Straży Granicznej nie jest osobą, której interesu prawnego dotyczy wynik postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż jako organ administracji publicznej nie posiada interesu prawnego w konkretnym rozstrzygnięciu sprawy przez Prezesa ULC, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ze względu na pośrednie uznanie Komendanta Placówki Straży Granicznej w K. za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, a w konsekwencji uznanie postępowania przed organem za postępowanie wszczynane na wniosek strony, a nie postępowanie prowadzone przez organ w wyniku wykrytych uchybień po stronie skarżącej, czego pośrednią konsekwencją było naruszenie: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, skutkiem czego organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 września 2020 r., mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko Skarżącej postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez Skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 września 2020 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa ULC z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia; - ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 września 2020 r., w sytuacji gdy decyzja z dnia 4 grudnia 2020 r. została wydana przez Prezesa ULC z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji z dnia 8 września 2020 r., wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania; - art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 16 maja 2022 r. spółka wniosła, z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości oraz rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie WSA w Warszawie w zbliżonych stanach faktycznych, o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów z pytaniem prawnym w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. dotyczącym zakresu odesłania z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) i możliwości zastosowania w sprawie art. 165b § 1 o.p. Pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 z późn. zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 z późn. zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?". Jednocześnie spółka przedstawiła w tym zakresie stanowisko uzupełniające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez Sąd I instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. Charakter oraz wzajemne powiązanie zarzutów przedstawionych w petitum skargi kasacyjnej uzasadniały ich łączne rozpatrzenie. Zdaniem NSA, zarzuty dotyczące naruszenia przez skarżony wyrok art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, są niezasadne, przy czym ich niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym tylko, że w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenie art. 165b § 1 o.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazany przepisy reguluje materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 o.p. odnosi się do wszczęcia postępowania, a więc wiąże się on z procedurą, jednak z treści tego przepisu wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczy on materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. W odniesieniu zaś do przyjętej przez skarżącą kasacyjnie argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Straż Graniczna nie prowadziła kontroli w rozumieniu art. 165b § 1 o.p. i to nie ten organ nakładał karę. Funkcjonariusze Straży Granicznej dokonują kontroli w zakresie przyznanych im kompetencji w stosunku do osób przekraczających granicę. Uzyskane w ten sposób informacje i dokonane ustalenia mogą być podstawą wszczęcia postępowania przez właściwy organ, a więc w tym przypadku Prezesa ULC. Postępowanie takie może być wszczęte dopiero po uzyskaniu informacji przez ten organ. Z kolei Prezes ULC wszczyna to postępowanie z urzędu, niezależnie od tego, że Straż Graniczna występuje do Prezesa ULC z wnioskiem o ukaranie przewoźnika. Wniosek ten nie jest wnioskiem w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, niezależnie od tego jaką nomenklaturą posługuje się Prawo lotnicze. Z tego powodu Straż Graniczna swoim wnioskiem nie wszczyna postępowania, tylko informuje – w zakresie swoich kompetencji – o stwierdzonych uchybieniach. Dopiero one mogą być podstawą wszczęcia właściwego postępowania o ukaranie przez Prezesa ULC. W ocenie NSA nieskuteczny i nietrafny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania mający istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowany w tiret pierwsze petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 33 p.p.s.a. Spółka, podnosząc w rezultacie zarzut naruszenia prawa materialnego, bo błędnego przypisania przez WSA i Prezesa ULC Komendantowi Placówki Straży Granicznej statusu uczestnika postępowania, podczas gdy kontrolowane postępowanie zostało wszczęte z inicjatywy urzędu (nie wskazując jednakże, że chodzi o wszczęcie postępowania z urzędu przez Prezesa ULC), tj. Komendanta Placówki Straży Granicznej, który przeprowadził kontrolę i wykrył ewentualne nieprawidłowości w działaniu przewoźnika lotniczego, zmierzała do wykazania, że mimo braku tożsamości podmiotu przeprowadzającego kontrolę (Komendanta Placówki Straży Granicznej) i podmiotu nakładającego karę (Prezesa ULC), czynności kontrolne Komendanta należało uznać za czynności wykonywane w ramach kontroli określonej w art. 165b § 1 o.p., od której do wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary upłynął okres powyżej 6 miesięcy, co w rezultacie oznaczało bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki przedawnienia z art. 165b § 1 o.p. Co do kwestii braku podstaw do zastosowania art. 165b § 1 o.p. i charakteru kontroli przeprowadzonej przez Komendanta Placówki Straży Granicznej Sąd odwoławczy już się powyżej wypowiedział. Natomiast co do kwestii statusu Komendanta Placówki Straży Granicznej, należy zauważyć, że Sąd I instancji się nie wypowiadał, a z pewnością nie uznał tego organu za stronę postępowania w rozumieniu art. 33 p.p.s.a., jak próbował wykazywać kasator. Komendant bowiem wykonuje jedynie kompetencje nadane mu przez przepisy ustawy, mające na celu zwalczanie nielegalnej migracji lub usprawnienie kontroli granicznej i nie ma, bo nie może mieć jako organ, własnego interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, gdyż nie posiada zdolności prawnej. Nie może zmienić tego stanowiska zapis art. 209u ust. 2 Prawa lotniczego, że kary pieniężne Prezes ULC wymierza na uzasadniony wniosek komendanta placówki Straży Granicznej właściwego ze względu na miejsce przekroczenia granicy państwowej przez pasażerów statku powietrznego, do którego komendant dołącza akta sprawy wraz z niezbędnymi dowodami. Jak wskazano powyżej, a co trzeba jeszcze raz podkreślić, przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że uzyskane przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, podczas kontroli w zakresie przyznanych im kompetencji w stosunku do osób przekraczających granicę, w ten sposób informacje i dokonane ustalenia mogą być podstawą wszczęcia postępowania i wymierzenia kary pieniężnej przez właściwy organ – tutaj: Prezesa ULC. Jednocześnie NSA stwierdza, że analiza akt rozpoznawanej sprawy prowadzi do wniosku, iż Prezes ULC prowadził postępowanie z pewnymi uchybieniami procesowymi, jednak ta okoliczność nie może być podstawą do uchylenia skarżonego wyroku, skoro skarga kasacyjna nie stawia w tym zakresie żadnych zarzutów. Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, iż zważywszy na brak wątpliwości w sprawie, nie było podstaw do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w oparciu o art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości – jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.). Zasądzona kwota 2700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).