II GSK 498/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant asystent sędziego Magdalena Czyżewska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. w D., I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 703/21 w sprawie ze skargi R. w D., I. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 grudnia 2020 r. nr LOB.0260.145.2020.ULC.2 w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. w D., I. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 703/21, oddalił skargę R. z siedzibą w D., I., na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 17 grudnia 2020 r., w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie przez przewoźnika niepełnej informacji dotyczącej lotu. Pismem z dnia 20 listopada 2017 r. Komendant Placówki Straży Granicznej w K. skierował do Prezesa ULC wniosek o wymierzenie spółce kary pieniężnej w wysokości 13 500 zł na podstawie art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 959 ze zm.; powoływanej dalej jako: Prawo lotnicze) w związku z przekazaniem przez przewoźnika informacji niepełnej dotyczącej numerów paszportów trzech pasażerów lotu z dnia 10 listopada 2017 r. nr [...] z Marrakeszu (Maroko) do Krakowa. Pismem z dnia 10 sierpnia 2020 r. Prezes ULC zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego na skutek wniosku Komendanta z dnia 20 listopada 2017 r. Decyzją z dnia 7 września 2020 r. Prezes ULC, na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 i ust. 2 w zw. z art. 209w ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284) nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 13 500 zł w związku z przekazaniem przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego niepełnej informacji API za wskazany powyżej lot. Zaskarżoną decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r. Prezes ULC utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 7 września 2020 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę kary pieniężnej za przekazanie niepełnej informacji API. WSA w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) oddalił skargę. Uzasadniając orzeczenie Sąd I instancji wskazał, że jak wynika to z akt sprawy, spółka przekazała Komendantowi niepełne numery paszportów trzech pasażerów lotu z dnia 10 listopada 2017 r., co skutkowało wymierzeniem kary na podstawie art. 209u ust. 1 pkt 3 Prawa lotniczego, który taką właśnie sankcję przewiduje za przekazanie przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie wykonywania przewozu lotniczego informacji niepełnej, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego. WSA stwierdził, odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji oraz zarzutów skargi, że przed 1 kwietnia 2019 roku tj. do dnia wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 235; powoływanej dalej jako: ustawa nowelizująca), zgodnie z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego do nakładania kar pieniężnych stosowało się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 800; powoływanej dalej jako: o.p.). Sąd I instancji podkreślił jednak, że niezależnie od tego w przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącej – nie znajdował zastosowania art. 165b § 1 o.p. WSA wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w związku z wnioskiem Komendanta, a zgodnie z art. 165b § 3 pkt 2 o.p., postępowanie podatkowe może być wszczęte także po upływie 6 miesięcy od zakończenia kontroli podatkowej, jeżeli organ podatkowy otrzyma informacje od organów podatkowych lub od innych organów, uzasadniające wszczęcie postępowania podatkowego. Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a w każdym przypadku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.) oraz w zw. z art. 165b § 3 pkt 2 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi w sytuacji, gdy organ błędnie nie zastosował art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, a w sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania wyjątku przewidzianego w art. 165b § 3 pkt 2 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, z uwagi na fakt, że wynik kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nie stanowi nowej informacji w rozumieniu tego przepisu, uzasadniającej wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia pieniężnej kary administracyjnej po upływie 6 miesięcy od dnia zakończenia kontroli, skutkiem czego Organ wydał, a następnie utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 września 2020 r., mimo wszczęcia i prowadzenia przeciwko skarżącej postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej po upływie terminu 6 miesięcy od dnia ujawnienia przez funkcjonariuszy Straży Granicznej nieprawidłowości dotyczących wykonania przez skarżącą lotu będącego przedmiotem tego postępowania, tj. po upływie terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia: - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i niestwierdzenie nieważności w całości decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 września 2020 r., w sytuacji gdy decyzje te zostały wydane przez Prezesa ULC z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na prowadzeniu postępowania administracyjnego pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia, - ewentualnie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie w całości decyzji z dnia 17 grudnia 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 września 2020 r., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana przez Prezesa ULC z naruszeniem art. 233 § 1 pkt 2 lit. a) o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), polegającym na utrzymaniu w mocy poprzedzającej ją decyzji z dnia 7 września 2020 r., wydanej w warunkach przedawnienia możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia kary administracyjnej, a zatem w warunkach bezprzedmiotowości postępowania, - art. 145 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 208 § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.), poprzez nieuwzględnienie skargi i nieumorzenie postępowania administracyjnego w całości, pomimo że było ono bezprzedmiotowe, z uwagi na jego wszczęcie i prowadzenie pomimo upływu terminu przedawnienia prawa do jego wszczęcia; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nad wyraz lakoniczne uzasadnienie stanowiska o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 165b § 3 pkt 2 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego, co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w konsekwencji uniemożliwiło kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ULC wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pismem procesowym z dnia 16 maja 2022 r. spółka wniosła, z uwagi na występujące w sprawie zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości oraz rozbieżności w dotychczasowym orzecznictwie WSA w Warszawie w zbliżonych stanach faktycznych, o zwrócenie się do składu siedmiu sędziów z pytaniem prawnym w trybie art. 187 § 1 p.p.s.a. dotyczącym zakresu odesłania z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed 1 kwietnia 2019 r.) i możliwości zastosowania w sprawie art. 165b § 1 o.p. Pismem z dnia 2 stycznia 2025 r. spółka wniosła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) pytania prejudycjalnego: "Czy art. 4 oraz art. 5 Dyrektywy Rady 2004/82/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie zobowiązania przewoźników do przekazywania danych pasażerów (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 261, str. 24), interpretowane w świetle art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE. C. z 2007 r. Nr 303, str. 1 ze zm.) należy interpretować w ten sposób, że z uwagi na zasadę proporcjonalności, a także prewencyjny cel regulacji, oraz konieczność zapewnienia przewoźnikom skutecznego prawa do obrony oraz odwołania, stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu przewidzianemu w art. 202a w zw. z art. 209u ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2110 ze zm.), które to dokonuje transpozycji ww. dyrektywy w zw. z art. 189g § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572), w zakresie, w jakim regulacja ta przewiduje 5 letni termin na nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie obowiązku, o którym mowa w art. 202a Prawa lotniczego, jednocześnie nie limitując terminu na wszczęcie postępowania oraz zawiadomienie przewoźnika o toczącym się postępowaniu?". Jednocześnie spółka przedstawiła w tym zakresie stanowisko uzupełniające w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna spółki nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zgodności z prawem wydanego przez Sąd I instancji wyroku w zakresie zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzutem najdalej idącym co do skutków prawnych jest sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Podnosząc ten zarzut spółka twierdzi, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza dyspozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zarzut tak postawiony jest nietrafny. Sąd II instancji zwraca uwagę, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia wyroku. Poprawnie sporządzone uzasadnienie wyroku ma składać się z elementów wskazanych w tym przepisie. Zatem naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie nie ma tych elementów. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podstawą do kwestionowania merytorycznej strony uzasadnienia wyroku. Tym bardziej nie może on stanowić uzasadnienia dla subiektywnie ujmowanych braków argumentacyjnych. W rozpoznawanej sprawie analiza treści uzasadnienia prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił podstawę prawną nieuwzględnienia skargi. W kontekście tych uwag należy podkreślić, że art. 141 § 4 p.p.s.a., określając wymogi formalne uzasadnienia wyroku, nie formalizuje sposobu ich wypełnienia. Oznacza to, że przepis ten nie nakłada na autora uzasadnienia warunków formalnych, w jakich następuje spełnienie tych wymogów. Sposób realizacji tych warunków jest pozostawiony autorowi. Z treści kontrolowanego uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, jakie były motywy leżące u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd I instancji spełnił prawem nakazane warunki. Wobec powyższego rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny. Zdaniem NSA nietrafny jest sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez skarżony wyrok art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 165b § 1 o.p. w zw. z art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego (w brzmieniu sprzed dnia 1 kwietnia 2019 r.) oraz w zw. z art. 165b § 3 pkt 2 o.p. W przypadku tego zarzutu jego niezasadność wynika z wadliwości formalnej. Sąd drugiej instancji zauważa i podkreśla, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Z tego powodu jej sporządzenie ustawa powierza profesjonalnemu podmiotowi. Postępowanie kasacyjne może toczyć się tylko w granicach wyznaczonych przez stronę. Zakres tego postępowania określają zarzuty kasacyjne stawiane we właściwej podstawie kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie może modyfikować ustaleń wskazanych przez stronę ani domniemywać podstaw i zakresu zaskarżenia wyroku. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że zarzuty kasacyjne muszą być stawiane we właściwej podstawie z art. 174 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie ten wymóg nie został spełniony. Z treści zarzutów wprost wynika, że spółka stawia rozpoznawany zarzut w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednoznacznie określa, że chodzi jej o naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tym tylko, że w ramach tak określonej podstawy kasacyjnej podnosi naruszenie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 o.p. z odesłaniem do art. 209w ust. 5 Prawa lotniczego. Wskazane przepisy regulują materię związaną z nałożeniem kary, zatem jest to zagadnienie materialne, a nie procesowe. Wprawdzie art. 165b § 1 i § 3 pkt 2 o.p. odnoszą się do wszczęcia postępowania, a więc wiążą się one z procedurą, jednak z treści tych przepisów wynika dopuszczalność wszczęcia postępowania ze względu na przedmiot sprawy, a więc dotyczą one materialnej strony takiego postępowania, bowiem wszczęcie i prowadzenie postępowania zarówno na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej możliwe jest tylko wówczas, gdy istnieje sprawa w materialnym rozumieniu, gdyż decyzja zawsze rozstrzyga sprawę w tym znaczeniu. Z tych powodów rozpatrywany zarzut należało uznać za chybiony. Na zakończenie trzeba odnotować, że NSA rozpoznając skargę kasacyjną uznał, że zważywszy na brak wątpliwości w sprawie, nie było podstaw do skierowania do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w oparciu o art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, pytania prejudycjalnego zgłoszonego przez skarżącą w piśmie z dnia 2 stycznia 2025 r. Z omówionych powodów NSA nie dostrzegł również potrzeby przedstawienia składowi siedmiu sędziów tego sądu, w trybie art. 187 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zagadnienia prawnego, które budzi poważne wątpliwości – jak wnioskowała skarżąca w piśmie procesowym z dnia 16 maja 2022 r. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz Prezesa ULC kwotę 2700 zł tytułem zwrotu kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).