I SA/Wa 1244/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Anna Fyda - Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P. i I. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z 31 marca 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania M. P. i I. H. (Skarżące), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 11 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Orzeczeniem z 1 lutego 1955 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] stwierdziło, że grunty pozostałe w gromadzie [...] po wymienionych w tym orzeczeniu osobach przesiedlonych do [...] ([...]) przeszły na własność Państwa z dniem 1 lipca 1945 r., a w odniesieniu do gruntów po osobach przesiedlonych na Ziemie Zachodnie oraz gruntów po osobach, które opuściły swoje gospodarstwa i przebywały w niewiadomym miejscu pobytu orzeczono o ich przejęciu na własność Państwa. Zakresem orzeczenia z 1 lutego 1955 r. objęte zostały m. in. nieruchomości stanowiące dotychczasową własność W. H., który po II wojnie światowej został wysiedlony wraz z rodziną z miejscowości [...] do miejscowości [...], położonej na [...]. Skarżące - spadkobierczynie W. H. w dniu 5 czerwca 2019 r. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części, w jakiej dotyczyło jego nieruchomości. Wojewoda [...] ww. decyzją z 11 października 2021 r. na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491) stwierdził, że postępowanie z wniosku Skarżących o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1 lutego 1955 r. zostało umorzone z mocy prawa dniem 16 września 2021 r. W wyniku odwołania Skarżących Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją z 31 marca 2022 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym wzgląd na pewność obrotu prawnego oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1 lutego 1955 r. zostało ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 30 kwietnia 1955 r. nr [...] pod pozycją [...]. Taki sposób ogłaszania orzeczeń przewidywały przepisy rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Rozporządzenie to stanowiło akt wykonawczy do dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318). W świetle treści § 5 powołanego rozporządzenia z 15 lipca 1948 r., orzeczenie to zostało doręczone w dniu 30 maja 1955 r., tj. w trzydziestym dniu od wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie tego orzeczenia. Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze treść art. 61 § 3 k.p.a., zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia z 1 lutego 1955 r. wpłynął do organu w dniu 5 czerwca 2019 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania nadzorczego. Organ odwoławczy stwierdził w konkluzji, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia z 15 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że Wojewoda [...] był obowiązany zastosować przepisy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego bez względu na ewentualne zastrzeżenia co do braku zgodności tego aktu z ustawą zasadniczą. Taki obowiązek wynikał z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze na powyższą decyzję Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonej decyzji Skarżące zarzuciły mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżących w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w tej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. W uzasadnieniu skargi Skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 31 marca 2022 r. przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zgodnie z treścią stanowiącego jej podstawę art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie k.p.a., postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ziściły się przesłanki określone w powołanym art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1 lutego 1955 r. zostało bowiem wszczęte w dniu 5 czerwca 2019 r. (art. 61 § 3 w zw. z art. 157 § 2 k.p.a.), a zatem po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji (orzeczenia), co w tej sprawie nastąpiło w dniu 30 maja 1955 r. i nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest przed dniem 16 września 2021 r. Inkryminowane orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1 lutego 1955 r. (w części dotyczącej W. H.) podlegało bowiem, jak wynika z jego treści, doręczeniu w trybie rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do [...] (Dz. U. Nr 37, poz. 271). Stosownie do treści § 5 tego rozporządzenia, za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Dziennik Urzędowy Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1 lutego 1955 r. został wydany 30 kwietnia 1955 r. Doręczenie orzeczenia z 1 lutego 1955 r. nastąpiło zatem w dniu 30 maja 1955 r. Skoro wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia wpłynął do Wojewody [...] w dniu 5 czerwca 2019 r., to postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte po 64 latach od ogłoszenia (doręczenia) orzeczenia z 1 lutego 1955 r. Organy tym samym prawidłowo przyjęły, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 1 lutego 1955 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jego ogłoszenia i z tej przyczyny podlegało ono umorzeniu z mocy prawa na podstawie art. 2 ust 2 ustawy, a zaskarżona decyzja jedynie materializuje skutek, który nastąpił z mocy ustawy. Skarżące nie kwestionują ustaleń organu, iż od dnia doręczenia orzeczenia z 1 lutego 1955 r. do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 30 lat. Wskazują jednak, że miały one prawo oczekiwać, że ich sprawa w toku zostanie rozpoznana merytorycznie przez organy władzy publicznej i zostanie poddana kontroli sądowej oraz że ewentualnie wprowadzane zmiany przepisów prawa będą miały zastosowanie do spraw wszczynanych po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., a nie do spraw administracyjnych, które rozpoznawane są przez organy władzy publicznej już od kilku lat. Powyższe, zdaniem Skarżących, narusza zasadę zaufania obywateli do Państwa i stanowionego w nim prawa. Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że Skarżące kwestionują w istocie obowiązującą regulację ustawową, podczas gdy organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organy w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r., nie może być uznane za naruszenie prawa. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego, czy opieszałości organu mogła być przedmiotem skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących błędnej wykładni art. 2 ust. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., to jest wykładni sprzecznej z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasadami ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. (vide druk sejmowy nr 1090) dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, którym Trybunał stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. W omawianej ustawie nowelizującej k.p.a. ustawodawca przyjął, że wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. Jest to bowiem - jak podkreślono w uzasadnieniu projektu tej ustawy - okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Mając na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 11 sierpnia 2021 r. oraz domniemanie jego konstytucyjności, organ nadzoru w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania decyzji o umorzeniu postępowania w tej sprawie. Zdaniem Sądu, "umorzenie z mocy prawa" w rozumieniu ww. przepisu postępowania wszczętego wnioskiem Skarżących wymagało bowiem potwierdzenia odpowiednim aktem – decyzją administracyjną (o charakterze deklaratoryjnym) z uwagi na pewność prawa. Przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy nowelizującej z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W sytuacji stwierdzenia jego niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – na podstawie art. 145a k.p.a. Ze wszystkich wskazanych powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.