I OSK 2149/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w dniu 14 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1873/23 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lipca 2023 r. nr 696/2023 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 1873/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji"), na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. M. (dalej: Skarżąca) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej: "Wojewoda") z 6 lipca 2023 r. nr 696/2023 w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Skarżąca. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U z 2023 r. poz. 735, dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a.") i w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegające na przyjęciu, że podjęcie przez Skarżącą krótkotrwałego zatrudnienia w znikomym wymiarze tygodniowym i miesięcznym oraz za znikomym wynagrodzeniem uzasadnia trwałe pozbawienie Skarżącej statusu osoby bezrobotnej z uwagi na kolidowanie tego zatrudnienia z gotowością do podjęcia pracy; 2) prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. h) ustawy o promocji zatrudnienia wskazującego a contrario, że za osobę bezrobotną uważa się osobę, która uzyskuje miesięcznie przychód w wysokości nieprzekraczającej połowy minimalnego wynagrodzenia za pracę, z wyłączeniem przychodów uzyskanych z tytułu odsetek lub innych przychodów od środków pieniężnych zgromadzonych na rachunkach bankowych; 3) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7a § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 80 k.p.a. poprzez nieusunięcie naruszeń prawa w stosunku do decyzji Wojewody utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta o utracie statusu osoby bezrobotnej polegających na: - wykroczeniu poza podstawę prawną rozstrzygnięcia wynikającą z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia; - naruszeniu w sprawie, której przedmiotem było odebranie Skarżącej uprawnienia, a istniały wątpliwości, co do treści normy prawnej wynikającej z art. 33 ust. 4 pkt 1 i art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony w sytuacji, gdy nie istniały okoliczności uzasadniające odstąpienie od tej zasady; - naruszeniu zasady proporcjonalności poprzez odebranie skarżącej statusu osoby bezrobotnej pomimo, że podjęcie przez Skarżącą krótkotrwałego zatrudnienia w znikomym wymiarze tygodniowym i miesięcznym nie uzasadniało trwałego pozbawienia Skarżącej statusu osoby bezrobotnej z uwagi na kolidowanie tego zatrudnienia z gotowością do podjęcia pracy; - przyjęciu, iż w sprawie zostało wykazane, że podjęcie przez Skarżącą krótkotrwałego zatrudnienia w znikomym wymiarze tygodniowym i miesięcznym uzasadniało trwałe pozbawienie Skarżącej statusu osoby bezrobotnej z uwagi na kolidowanie tego zatrudnienia z gotowością do podjęcia pracy. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzających go decyzji Wojewody i Prezydenta, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i poprzedzającej go decyzji Wojewody oraz zmianę decyzji Prezydenta poprzez ustalenie, że utrata przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej nastąpiła na okres od 1.04.2023 r. do 30.04.2023 r. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów pełnomocnika z urzędu oraz zrzekła się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Na wstępie przypomnieć należy, że Skarżąca 1 marca 2023 r. zarejestrowała się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Następnie Prezydent [...] (dalej: Prezydent) decyzją z 1 marca 2023 r. nr 12324.2023 orzekł o uznaniu Skarżącej z dniem 1 marca 2023 r. za osobę bezrobotną oraz odmowie przyznania prawa do zasiłku. W dniu 16 maja 2023 r. Urząd Pracy wygenerował RaportZUSU2, z którego wynikało, że Skarżąca od 1 kwietnia 2023 r. podlegała ubezpieczeniom społecznym i ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonywania umowy agencyjnej, umowy zlecenia lub umowy o świadczenie usług. W związku z powyższym Prezydent decyzją z 17 maja 2023 r. nr 29123.2023 orzekł o utracie przez Skarżącą statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 kwietnia 2023 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Na skutek odwołania Skarżącej powołaną na wstępie decyzją z 6 lipca 2023 r. nr 696/2023 Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie Skarżąca w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). W sprawie bezsporne jest, że Skarżąca posiadając status osoby bezrobotnej, bez prawa do zasiłku od 1 kwietnia 2023 r. wykonywała inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej zatytułowanej "Umowa zlecenia" zawartej z C. Na podstawie tej umowy Skarżąca wykonywała pracę "[...]"Tylko" godz./tyg.". Ponadto na rozprawie przed Sądem I instancji Skarżąca wyjaśniła, że na podstawie tej umowy wykonywała tłumaczenia. Zlecenie miało być wykonywane w okresie od 1 do 30 kwietnia 2023 r. za wynagrodzeniem w wysokości 465 zł brutto. Sporne jest jednak to, jakie skutki prawne fakt ten wywołuje na gruncie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia, tj. czy Skarżąca winna z tej przyczyny utracić status osoby bezrobotnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ocenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 11 o promocji zatrudnienia wypada wskazać, że legalna definicja "osoby bezrobotnej", o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 o promocji zatrudnienia skonstruowana jest jako suma przesłanek (warunków) koniecznych do łącznego spełnienia. Zaznaczyć również należy, że omawiana ustawa zawiera własną definicję pojęcia "innej pracy zarobkowej" stanowiąc, że oznacza to wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych (art. 2 ust. 1 pkt 11). Analizując zakres legalnej definicji pojęcia "innej pracy zarobkowej" należy jasno wskazać, iż jego desygnatem nie jest konieczność uzyskiwania jakiegokolwiek przychodu (zarobku) z tytułu wykonywanej pracy lub świadczonych usług. Samo wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni wypełnia ustawową definicję tegoż pojęcia. Tak więc należy uznać, iż posługując się na gruncie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia legalną definicją pojęcia "innej pracy zarobkowej" ustawodawca sam opisał sposób i zakres użycia definiowanego wyrażenia. Tym samym, w sytuacji użycia przez ustawodawcę legalnej definicji określonego pojęcia w ujęciu formalnym, niemożliwe do akceptacji są próby jego interpretacji przy użyciu wykładni językowej odnoszącej się wyłącznie do definiowanego pojęcia, a pomijające treść jego legalnej definicji. Jeżeli zatem z niezakwestionowanego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, że Skarżąca od 1 kwietnia 2023 r. wykonywała inną pracę zarobkową na podstawie umowy cywilnoprawnej, to jej zachowanie wypełniało legalną definicję wykonywania innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 11 ustawy o promocji zatrudnienia. Dodać przy tym należy, że użycie na gruncie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia legalnej definicji pojęcia "innej pracy zarobkowej" abstrahującej od długości okresu jej świadczenia, nie pozwala podzielić uwag Skarżącej kasacyjnie odwołujących się do incydentalności owej pracy, która nie stanowi utraty gotowości Skarżącej do podjęcia zatrudnienia. Skoro celem przepisów ustawy o promocji zatrudnienia było uznanie za bezrobotną osoby, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, to za przyczynę utraty statusu osoby bezrobotnej wypada uznać pozostawanie wyłącznie w takim stosunku cywilnoprawnym, który koliduje z gotowością podjęcia pracy. Istotnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest bowiem pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia przejawiającej się w nieaktywności w sferze pracy, a podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, niezależnie od jej wymiaru czasowego, czy też wysokości uzyskiwanych dochodów stanowi przesłankę utraty statusu bezrobotnego. Skarżąca podejmując pracę w oparciu o umowę cywilnoprawną przestała spełniać warunek pozostawania w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia. Wyraźnie wskazać też należy, że na gruncie art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, utratą statusu bezrobotnego skutkuje nie tylko podjęcie zatrudnienia ale także innej pracy zarobkowej. Przesłanki te mają równoważny charakter, a zatem ustalenie istnienia którejkolwiek z nich winno rodzić sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia Z tego punktu widzenia niezrozumiałe są uwagi Skarżącej kasacyjnie różnicujące stan oczywistości zatrudnienia i jego incydentalności. Mając na uwadze, że to nie stan zatrudnienia ale podjęcie innej pracy zarobkowej stało się powodem pozbawienia Skarżącej statusu bezrobotnego, uwagi te uznać wypada za nieadekwatne do okoliczności niniejszej sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nakazanie jej zastosowania w ocenie przesłanek utraty przez Skarżącą statusu bezrobotnego, należy wskazać, iż zasada ta nakłada wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne dla realizacji zamierzonych celów, a jednocześnie będą niezbędne dla ochrony określonych wartości w sposób, albo w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Niezbędność ta, to także korzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ingerencja w sferę statusu jednostki winna zatem pozostawać w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok TK z dnia 22 maja 2007r. sygn. akt SK 36/06; OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 50). Z powyższego punktu widzenia istotne jest, iż status bezrobotnego nie zależy od uznania organów orzekających, bowiem brzmienie art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia jest kategoryczne i żadne inne okoliczności, poza wymienionymi w ustawie, nie mogą mieć znaczenia przy określaniu tego statusu. Powyższe nie przekreśla możliwości naruszenia zasady proporcjonalności przy pozbawianiu statusu bezrobotnego, ale może to mieć miejsce w realiach zindywidualizowanego stanu sprawy, z którego wynika, iż ingerencja w sferę praw jednostki nie pozostaje w racjonalnej i właściwej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie praw. W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest zaś takich, które wskazywałyby na naruszenie owej zasady. Za takie okoliczności nie może być bowiem uznane podjęcie pracy zarobkowej, nawet jeśli trwało tylko jeden miesiąc i skutkowało uzyskaniem stosunkowo niewysokiego wynagrodzenia. Status osoby bezrobotnej jest bowiem w pełni zdefiniowaną instytucją prawną, a nie stanem faktycznym wynikającym z braku wykonywania pracy zarobkowej. Dla uzyskania takiego statusu konieczne jest nie tylko niezatrudnienie, ale także niewykonywanie innej pracy zarobkowej. Jeżeli ktokolwiek aktywizuje swoją sytuację zawodową, to nie może zarazem pozostawać osobą o statusie bezrobotnego i korzystać z uprawnień przysługujących takiej osobie, korzystając w ten sposób ze środków publicznych przeznaczonych na łagodzenie skutków bezrobocia. Nawet krótkotrwałe łączenie statusu bezrobotnego z wykonywaniem pracy zarobkowej, przy braku szczególnych okoliczności, usprawiedliwia nałożenie sankcji, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, a sankcja ta nie może być postrzegana jako nieproporcjonalne wkroczenie w sferę praw jednostki. W związku z powyższym nie ma żadnego znaczenia ile trwało zatrudnienie i czy było ono odpowiednie dla bezrobotnego, ustawodawca nie dopuszcza by osoba zarejestrowana jako bezrobotna jednocześnie pracowała i była objęta ubezpieczeniem z tytułu zatrudnienia. Dodać przy tym należy, że Skarżąca 1 marca 2023 r złożyła oświadczenie, w którym poświadczyła, że została pouczona o warunkach zachowania statusu bezrobotnego/poszukującego pracy. W konsekwencji uznać należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 11 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Wydany w wyniku tej oceny wyrok nie narusza zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu dla Skarżącej nie orzeczono, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.