I GSK 250/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia NSA Michał Kowalski Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant asystent sędziego Izabela Kołodziejczyk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Kalwaria Zebrzydowska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 503/20 w sprawie ze skargi Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej Kalwarii Zebrzydowskiej z dnia 17 października 2019 r. nr XII/110/19 w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, położonych na obszarze Gminy Kalwaria Zebrzydowska oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej zwany: sądem I instancji) wyrokiem z 17 sierpnia 2020 r. sygn. akt I SA/Kr 503/20, po rozpoznaniu na rozprawie 17 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi K. w K. o stwierdzenie nieważności uchwały z 17 października 2019 r. nr XII/110/19 Rady Miejskiej Kalwarii Zebrzydowskiej w sprawie określenia zasad udzielania dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków lub znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, położonych na obszarze Gminy Kalwaria Zebrzydowska, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4 pkt 18. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Kalwaria Zebrzydowska (dalej zwana: Gminą lub skarżącą kasacyjnie), w której zaskarżyła powyższe orzeczenie w całości. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku lub jego zmianę w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 77 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z późn. zm.) – przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dyspozycja powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wyznacza katalog nakładów koniecznych, na jakie może być przeznaczona dotacja z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma on zamknięty charakter i nie może być poszerzony o inne nakłady. Zdaniem Gminy analiza tego przepisu nie została dokonana w kontekście art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067, z późn. zm.), co w rezultacie doprowadziło do wydania zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W piśmie procesowym z 5 stycznia 2021 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od Gminy na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych) chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Nie ujawniono także podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem I instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40). Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej zwanej: p.p.s.a.). Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej – mając w szczególności na uwadze sposób ich skonstruowania – Naczelny Sąd Administracyjny przypomina, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia sądu I instancji. Skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Do zachowania formy skargi kasacyjnej nie wystarczy wymienienie podstaw skargi kasacyjnej, ale konieczne jest także uzasadnienie podniesionej podstawy skargi przez wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone i na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu kasacyjnym nie może wyjść poza granicę skargi kasacyjnej. Powyższe uwagi natury ogólnej mają doniosłe znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż o braku zasadności skargi kasacyjnej strony w znacznej mierze przesądzają właśnie wady konstrukcyjne tego środka odwoławczego, pomimo tego, że zgodnie z wymogami art. 175 p.p.s.a. został on sporządzony przez profesjonalnego pełnomocnika. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w petitum zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 77 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię. Jak wynika natomiast z orzecznictwa błędna wykładnia, o której jest mowa w pkt 1 art. 174 p.p.s.a., to wadliwe zrekonstruowanie normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) prawa, wyrażające się w mylnym zrozumieniu jego (ich) treści (w tym, poprzez wadliwą klaryfikację znaczeń), a przez to w wadliwym ustaleniu jego (ich) sensu normatywnego przez sąd administracyjny I instancji, co – aby zarzut naruszenia prawa przez jego błędną wykładnię mógł być rozpatrzony – wymaga wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu prawa, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, i co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej – a więc innymi słowy wymaga przeciwstawienia stanowisku nieprawidłowemu stanowiska, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną jest prawidłowe (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2024 r. sygn. akt II GSK 1882/23; treść tego orzeczenia dostępna jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Odwołując się więc do przyjmowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozumienia błędu wykładni oraz koniecznych wymogów, które muszą spełniać zarzuty błędnej wykładni prawa materialnego stawiane na podstawie z pkt 1 art. 174 p.p.s.a., trzeba stwierdzić, że przywołanie – jako naruszonego – przepisu prawa art. 77 ww. ustawy – przy tym bez wyjaśnienia, bo nic takiego nie wynika ze skargi kasacyjnej (zob. s. 2 – 9), jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, którą należałoby przeciwstawić nieprawidłowej wykładni wojewódzkiego sądu administracyjnego – nie może być uznane za skuteczne. W konsekwencji skarga kasacyjna – wobec braku skuteczności podnoszonego na jej gruncie zarzutu błędu wykładni – nie mogła być uznana za zasadną i tym samym podlegała oddaleniu, albowiem stawiany na jej gruncie zarzut błędu wykładni nie podważa zgodności z prawem zaskarżonego wyroku. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.