II SA/Bd 290/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Mariusz Pawełczak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2023 r. sprawy ze skargi R. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. 1. Decyzją z dnia 24 listopada 2022 r. Burmistrz Mogilna odmówił R. A. (dalej: strona, skarżący) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką – K. A., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Mogilnie z dnia 15 czerwca 2022 r,. zgodnie z którym została ona zaliczona do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 20 października 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie wykładni art. 17 ust. 1 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm. – dalej "u.ś.r.") oraz naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 9 i 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm. – dalej "k.p.a."), które polegało na niepoinformowaniu strony o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Organ wyjaśnił, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy poinformował stronę o możliwości zawieszenia renty i wezwał do przedłożenia orzeczenia o wstrzymaniu jej wypłaty. Pismem z dnia 21 listopada 2022 r. skarżący wniósł o przyznanie mu wnioskowanego świadczenia wskazując, że świadczenie to przysługuje pomimo zbiegu świadczeń, wobec czego nie jest zobowiązany do zawieszenia renty. Wobec nieprzedłożenia orzeczenia o zawieszeniu renty organ I instancji uznał, że zaszła negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia, uregulowana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. 2. W odwołaniu skarżący wniósł o przyznania mu prawa do wnioskowanego świadczenia zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z uwagi na to, że przepis ten został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP. 3. Rozpoznając sprawę w postepowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia 10 stycznia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w orzecznictwie wskazuje się na zasadę wypłaty jednego świadczenia, wybranego przez osobę uprawnioną, w sytuacji zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych. Podkreślił, że uzasadnione jest uznanie prawa do wyboru świadczenia także w sytuacji, gdy osoba spełniająca warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Kolegium podkreśliło, że w toku postępowania skarżący został prawidłowo pouczony o możliwości zawieszenia prawa do renty, z której to nie skorzystał, wobec czego nie można było przyznać mu prawa do wnioskowanego świadczenia. 4. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł skargę do tut. Sądu wnosząc o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez jego niewłaściwą wykładnię, bez rzeczywistego uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17, skutkującą błędnym przyjęciem, że aby opiekun mający ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy mógł pobierać świadczenie pielęgnacyjne, powinien w tym celu złożyć w ZUS wniosek o zawieszenie renty i przedłożyć organowi orzeczenie ZUS o wstrzymaniu jej wypłaty – w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja ww. przepisu zgodnie ze skutkami prawnymi wynikającymi z wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że opiekun mający ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może pobierać zarówno rentę, jak i świadczenie pielęgnacyjne, bez jakichkolwiek dodatkowych warunków czy ograniczeń. 5. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył co następuje: 6. Na wstępie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 – dalej "p.p.s.a.") skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku, nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w niniejszej sprawie został zgłoszony przez skarżącego w skardze, jak i przez organ administracji w odpowiedzi na skargę. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Poza sporem pozostaje, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w wyniku wniesienia odwołania na decyzję organu I instancji, która to została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Z przedstawionych akt sprawy administracyjnej wynika, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę pouczył skarżącego przed wydaniem rozstrzygnięcia o możliwości zawieszenia prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy oraz, że stanowi to przesłankę przyznania wnioskowanego świadczenia. W ocenie skarżącego – na co wskazywał zarówno w odwołaniu, jak i w skardze – przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r. o sygn. SK 2/17 za niezgodny z Konstytucją RP. Przepis ten natomiast wskazuje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego, rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, lub świadczenia pieniężnego przyznanego na zasadach określonych w ustawie z dnia 8 lutego 2023 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym członkom rodziny funkcjonariuszy lub żołnierzy zawodowych, których śmierć nastąpiła w związku ze służbą albo podjęciem poza służbą czynności ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Organy obu instancji stanęły jednak na stanowisku, że skarżący zobowiązany był do dokonania wyboru wypłaty jednego z przysługujących mu świadczeń oraz że w tym celu powinien w pierwszej kolejności zawiesić wypłacane mu aktualnie świadczenie w postaci renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Spór w sprawie sprowadza się zatem do rozumienia skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, na tle przysługującego skarżącemu prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy wobec ubiegania się przez niego o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w tym zakresie w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, przedstawione m.in. w przywołanym przez Kolegium wyroku WSA w Kielcach z dnia 28 października 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 419/22. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest prawidłowe, a zastosowane pouczenie w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. spełnia wymogi z art. 9 i art. 79a k.p.a. Skarżący ostatecznie nie przedstawił decyzji ZUS o zawieszeniu renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, uważając, że po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie ma takiego obowiązku. Pobierana renta nie stanowi bowiem według niego przeszkody w przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo uwzględnił konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., o sygn. SK 2/17, w którym orzeczono, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w pkt I wyroku, w zakresie tam wskazanym, utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od 8 lipca 2019 r., tj. od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Po analizie treści tego wyroku i jego uzasadnienia trzeba stwierdzić, że Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów-rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego oraz że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Jak podkreślił – sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia. W świetle przytoczonego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i fragmentu uzasadnienia nie może budzić wątpliwości, co uwzględnił w niniejszej sprawie organ odwoławczy, że prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jak wspomniano wyżej Trybunał Konstytucyjny we wskazanym orzeczeniu zasygnalizował, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana, które pozwoliłoby rozwiązać sytuację kolizji uprawnień do świadczeń, np. poprzez obniżenie wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Na tym tle Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej – tj. w wysokości stanowiącej różnicę między ustawową wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością renty netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne) – naruszałoby treść art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w formie wyrównawczej powodowałaby ponadto istotne trudności w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia kompensowanego bieżącą wysokością uzyskiwanej renty, np. w sytuacji otrzymania tzw. trzynastej renty, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne, nie wspominając już o ewentualnej waloryzacji wysokości renty i w konsekwencji konieczności dokonywania kolejnych modyfikacji decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1648/21). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela również stanowisko wyrażone w wyrokach WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Po 808/19; z dnia 23 stycznia 2020 r., o sygn. IV SA/Po 824/19; z dnia 16 stycznia 2020 r. o sygn. IV SA/Po 982/19; WSA w Rzeszowie z dnia 20 lutego 2020 r., o sygn. II SA/Rz 1265/19; z dnia 8 września 2020 r., sygn. II SA/Rz 447/20; z dnia 16 marca 2022 r., o sygn. akt II SA/Rz 1648/21, oraz w wyrokach NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20 i z 27 maja 2020 r., sygn. akt 2375/19, oparte na tezie, że zawieszenie prawa do emerytury lub renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53; zwana dalej ustawa o FUS.), wyłącza negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci prawa do renty. Innymi słowy, to wnioskodawca ma prawo dokonać wyboru pomiędzy świadczeniami z sytemu zabezpieczenia społecznego pozostającymi w kolizji, analogicznie do rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dlatego organ realizując treść art. 79a k.p.a. winien przed wydaniem decyzji w sprawie wskazać stronie przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego zależne od niej, w postaci konieczności uzyskania i przedłożenia decyzji o zawieszeniu prawa do renty. 8. W kontrolowanej sprawie organ I instancji w piśmie z dnia 10 listopada 2022 r. poinformował skarżącego, że jedyną przeszkodą dla przyznania prawa do świadczenia jest pobieranie przez niego renty i że powinien wystąpić do ZUS o zawieszenie jej wypłaty. Skarżący miał więc pewność, że w przypadku uzyskania decyzji o zawieszeniu renty, nie pozostanie bez środków do życia i że spełnia pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślić należy, że wyrok TK w sprawie SK 2/17 jest wyrokiem zakresowym, co oznacza, że nie wyeliminował on z systemu prawa całego przepisu a jedynie we wskazanym zakresie przepis ten nie może być stosowany zgodnie z literalnym brzmieniem. Analiza treści tego wyroku i jego uzasadnienia, (zwłaszcza pkt 3.3.5 uzasadnienia) pozwala na stwierdzenie, że stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. Sformułowanie ostatniego zdania w ww. punkcie uzasadnienia wykładni nie pozostawia wątpliwości co do koniecznej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. po wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Potwierdza ją także ostatnie zdanie w pkt 3.3.4 uzasadnienia wyroku TK, że "brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (zwłaszcza) jeżeli świadczenia tego nie pobierają. Ukształtowane na tym tle orzecznictwo pozwala osobie, która ma przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy na zdecydowanie, że chce skorzystać z prawa do wyższego świadczenia i na dokonanie wyboru. Może uzyskać prawo do wyższej pomocy ze strony państwa w wypadku zawieszenia wypłaty świadczenia niższego. W niniejszej sprawie skarżący chciałby pobierać obydwa świadczenia jednocześnie. Według Sądu nie jest dopuszczalne łączenie tych świadczeń i nie mogą być argumentem inne podstawy z ustawy o świadczeniach emerytalnych i rentach z FUS do zmniejszenia czy zawieszenia prawa do renty, w tym przepisy art. 104 tej ustawy związane z wysokością osiąganych przychodów. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem świadczeniem specyficznym, którego celem ma być częściowa rekompensata zarobku utraconego na skutek sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Interpretacja przedstawiona przez skarżącego prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowanego traktowania opiekunów mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w odniesieniu np. do opiekunów zdrowych osób, które zrezygnowały z zatrudnienia tylko i wyłącznie z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny, a nie mają ustalonego prawa do jakiegokolwiek innego świadczenia z zabezpieczenia społecznego, ponieważ nie spełniają jeszcze kryteriów. 9. Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, skoro skarżący nie zawiesił prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, mimo prawidłowej realizacji przez organy administracji prawa do informowania strony. Dlatego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.