IV SA/Wr 426/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi: T.A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr 010070/680/5063202/2022 w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko S. A. I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 czerwca 2024 r., znak SW/1014612104; II. uchyla decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 marca 2024 r., nr 336992050. Decyzją z 13 VIII 2024 r. (010070/680/5063202/2022) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "PrZUS"), po rozpatrzeniu odwołania T. A. (dalej "skarżąca"), utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "ZUS") z 10 VI 2024 r. (znak SW/1014612104) ustalającą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko: S. A. za okres od 1 VI 2022 r. do 30 IV 2023 r. w łącznej kwocie 5500 zł wraz z odsetkami. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższą decyzję wydano w następujących okolicznościach: W dniu 13 V 2022 r. skarżąca złożyła wniosek o świadczenie wychowawcze na dziecko na okres świadczeniowy 2022/2023, tj. od 1 VI 2022 r. do 31 V 2023 r., do którego dołączyła dwie umowy o pracę. Informacją z 29 VIII 2022 r. zawiadomiono skarżącą o prawie do świadczenia wychowawczego na cały okres świadczeniowy od 1 VI 2022 r. do 31 V 2023 r. Skarżącej wypłacono świadczenie za okres od 1 VI 2022 r. do 30 IV 2023 r. Decyzją z dnia 24 IV 2023 r. ZUS wstrzymał wypłatę świadczenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że skarżąca utraciła uprawnienia pobytowe w Polsce z dniem 4 X 2022 r. ponieważ wyjechała z Polski na okres powyżej 30. dni. Decyzją z dnia 12 III 2024 r. (nr 336992050) ZUS zmienił okres, na jaki przyznano skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego, ograniczając go do okresu od 1 do 31 V 2023 r. Wyjaśniono przy tym, że na podstawie rejestru Straży Granicznej ustalono, że legalny pobyt skarżącej zarejestrowany jest w terminie od 21 V 2023 r. Skarżąca zaś, mimo wezwań, nie przedstawiła dokumentów potwierdzających legalny pobyt we wcześniejszym okresie. Od powyższej decyzji skarżąca nie wniosła odwołania. Decyzją z 10 VI 2024 r. (znak SW/1014612104) ZUS ustalił wobec skarżącej obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego za okres od 1 VI 2022 r. do 30 IV 2023 r. Zobowiązano skarżącą do zwrotu świadczenia w wysokości 5500 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Wskazano przy tym, że na dzień wydania decyzji kwota należna do zwrotu wraz z odsetkami wynosi 6458,79 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od ww. decyzji. Podniosła, że przyjechała do Polski w 2021 r. w celach zarobkowych jeszcze przed wybuchem wojny na Ukrainie. Nieobecność skarżącej w Polsce w okresie od 4 X do 9 XII 2022 r. związana z wyjazdem na U. spowodowana była koniecznością wyrobienia nowej wizy, gdyż skarżąca nie posiadała statusu uchodźcy. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że jej dzieci przez cały okres świadczeniowy pozostawały w Polsce. PrZUS decyzją z 13 VIII 2024 r. (010070/680/5063202/2022) utrzymał w mocy decyzję ZUS z 10 VI 2024 r. (znak SW/1014612104). Wyjaśnił, że według rejestru Straży Granicznej skarżąca nie posiada okresów legalnego pobytu w Polsce w okresie od 1 VI 2022 r. do 20 V 2023 r. Pomimo wezwań skarżąca nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że we wskazanym okresie przebywała legalnie w Polsce. W skardze na powyższą decyzję skarżąca podniosła, że przybyła do Polski w 2021 r., zaś w dniu 8 XI 2021 r. podjęła zatrudnienie, co potwierdzała umowa o pracę załączona do wniosku o świadczenie. Zatrudnienie kontynuowane było do 2 VI 2022 r. Skarżąca wyjaśniła też, że jej dzieci przebywają w Polsce od III 2022 r. do chwili obecnej. Skarżąca zaś miała status U. od 21 XII 2022 r. do 14 V 2023 r. oraz od 21 V 2023 r. do chwili obecnej. W odpowiedzi na skargę PrZUS podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Skarżąca, pouczona m.in. o treści art. 119 pkt 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935) – dalej jako "ppsa", nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy z 11 II 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) – dalej jako "UoPWD", za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Świadczenie wychowawcze przysługuje ex lege osobie, która wystąpiła ze stosownym wnioskiem i spełnia ustawowe przesłanki. Jak bowiem wynika z art. 13a ust. 1 UoPWD, przyznanie świadczenia wychowawczego nie wymaga wydania decyzji. Jedynie w przypadku ustalenia przez organ, że ustawowe przesłanki nie zostały spełnione i świadczenie nie należy się w ogóle lub też nie należy się w całym okresie świadczeniowym albo nie należy się w pełnej wysokości, wówczas wydawana jest decyzja administracyjna w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, ewentualnie w przedmiocie zmiany lub uchylenia prawa do świadczenia oraz – w sytuacji braku dobrowolnego zwrotu świadczenia nienależnie pobranego – także decyzja w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia (zob. art. 13a ust. 4 UoPWD). W każdej z wyżej wymienionych decyzji kluczową sprawą jest kwestia ustalenia prawa strony do świadczenia wychowawczego w konkretnym (zawnioskowanym) okresie świadczeniowym. Nie ulega wątpliwości, że wyjazd obywatela Ukrainy z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na okres powyżej 30 dni pozbawia go uprawnienia do legalnego pobytu w Polsce, co wynika z art. 11 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 12 III 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167, ze zm.) – dalej jako "ustawa pomocowa". Konsekwencją powyższego stanu rzeczy będzie m.in. utrata uprawnienia do pobierania świadczenia wychowawczego. Jak bowiem wynika z art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy pomocowej, prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko przysługuje obywatelowi Ukrainy, pod warunkiem uznawania jego pobytu na terenie Polski za legalny. Formalnym potwierdzeniem legalności pobytu są zapisy w rejestrze obywateli Ukrainy prowadzonym przez Straż Graniczną (potwierdzające okoliczność wjazdu na teren Rzeczypospolitej Polskiej w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy) oraz rejestrze PESEL (gdzie oznacza się statusem UKR osoby, którym nadano numer PESEL na podstawie art. 4 ustawy pomocowej). Wynika to z regulacji art. 3 ust. 3 i art. 4 ust. 1 i 1a ustawy pomocowej. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy pomocowej, Komendant Główny Straży Granicznej prowadzi w systemie teleinformatycznym Straży Granicznej rejestr obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium Ukrainy oraz którzy złożyli wniosek, o którym mowa w art. 4 ust. 1. Stosownie do art. 4 ust. 1 i 1a ustawy pomocowej, obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, na podstawie wniosku złożonego w dowolnym organie wykonawczym gminy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nadaje się numer PESEL, o którym mowa w art. 15 ustawy z 24 IX 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2022 r. poz. 1191, ze zm.). Z kolei obywatelowi Ukrainy, którego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznaje się za legalny na podstawie art. 2 ust. 1, któremu numer PESEL nadano przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nadaje się w rejestrze PESEL, na jego wniosek, o którym mowa w ust. 1, status, o którym mowa w art. 8 pkt 24a lit. d ustawy o ewidencji ludności, i wprowadza się jego dane do rejestru, o którym mowa w art. 6 ust. 1. Powyższe rejestry stanowić powinny zasadniczy punkt odniesienia dla organów administracji, w tym także ZUS i PrZUS, do oceny uprawnienia strony do legalnego pobytu, od którego zależy przyznanie świadczenia z zabezpieczenia społecznego, w tym świadczenia wychowawczego. W świetle art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz organ właściwy w rozumieniu ustawy z 28 XI 2003 r. o świadczeniach rodzinnych są obowiązani do weryfikacji dalszego prawa do m.in. świadczenia wychowawczego, w szczególności na podstawie danych dostępnych z rejestrów publicznych, w tym z rejestru obywateli Ukrainy prowadzonego przez Straż Graniczną i rejestru PESEL. Sąd podkreśla, że przepis art. 26 ust. 3i ustawy pomocowej nie wyłącza ani nie ogranicza określonych w kpa zasad postępowania dowodowego, w tym w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Powinnością organu w ramach postępowania administracyjnego jest przeprowadzenie czynności dowodowych, w ramach których jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), który następnie należy poddać ocenie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 kpa). Tylko pod taką klauzulą zapewnione zostaną warunki do realizacji określonej w art. 7 kpa zasady prawdy materialnej, nakazującej dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, a zatem przyjęcie ustaleń zgodnych ze stanem rzeczywistym. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżoną decyzję PrZUS, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję ZUS w przedmiocie nienależnego świadczenia należy uznać co najmniej za przedwczesne. Jako nieprawidłową należy również ocenić ściśle powiązaną z nimi decyzję ZUS z dnia 12 III 2024 r. (nr 336992050) w przedmiocie zmiany okresu przysługiwania skarżącej świadczenia, której zaskarżone decyzje stanowią w istocie konsekwencję. Organy wydały bowiem powyższe decyzje opierając się wyłącznie na danych ujawnionych w rejestrze Straży Granicznej, które – w ocenie organów – uznać należało za przesądzające o istnieniu lub nieistnieniu prawa do legalnego pobytu, a w konsekwencji prawa do świadczenia wychowawczego. W ocenie organów, skoro w rejestrze Straży Granicznej nie ma potwierdzonego legalnego pobytu od 1 VI 2022 r. do 20 V 2023 r., oznacza to, że za ten okres świadczenie wychowawcze nie przysługiwało. Organy pominęły jednak w swej ocenie inne dowody w sprawie, które wskazywały na okoliczność przeciwną. Przede wszystkim z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że w rejestrze PESEL skarżąca figuruje jako osoba posiadająca status U., a więc jako osoba przebywająca legalnie na terenie Polski, ze wskazaniem daty wjazdu do Polski w dniu 9 XII 2022 r. Już tylko z tego względu, brak było podstaw do bezkrytycznego przyjęcia danych wynikających z rejestru Straży Granicznej, jakoby prawo do legalnego pobytu przysługiwało skarżącej dopiero od 21 V 2023 r. Jakkolwiek skarżąca nie kwestionowała i co potwierdza rejestr Straży Granicznej, że w okresie od 4 X 2022 r. do 9 XII 2022 r., a zatem ponad 30 dni, przebywała na terenie U., to jednak podnosiła też, że po tym okresie powróciła do Polski uzyskując status U. Koresponduje to z danymi ujawnionymi w rejestrze PESEL, gdzie wskazano na datę przyjazdu - 9 XII 2022 r. oraz związany z tym status uchodźcy U. Oczywiście rację mają zarówno ZUS jak i PrZUS stwierdzając, że mimo stosownych wezwań skarżąca nie przedłożyła dowodów potwierdzających legalność pobytu w całym okresie świadczeniowym 2022/2023. Taki stan rzeczy nie uprawniał jednak organów do przyjęcia ustaleń dla skarżącej najmniej korzystnych, tj. wynikających z rejestru Straży Granicznej i wskazujących, jako początkową datę legalnego pobytu - dzień 21 V 2023 r. W aktach administracyjnych znajdował się bowiem również wydruk z rejestru PESEL sugerujący legalny pobyt skarżącej w Polsce od 9 XII 2022 r. Treść wezwań kierowanych do skarżącej sugeruje, że ZUS miał świadomość, że w sprawie istotą problemu jest nie tyle brak legalnego pobytu skarżącej we wskazanym w decyzji okresie, ile niejasne, częściowo niekorzystne dla skarżącej, adnotacje w rejestrze prowadzonym przez Straż Graniczną. To jest zaś niewystarczające do wydania decyzji kwestionujących ustawowe prawo do świadczenia wychowawczego. Prawo do świadczenia wychowawczego warunkowane jest bowiem materialną przesłanką legalności pobytu. W sytuacji niewątpliwej w sprawie sprzeczności pomiędzy rejestrem Straży Granicznej a rejestrem PESEL, ZUS powinien kontynuować postępowanie dowodowe przy wykorzystaniu wszystkich dopuszczalnych dowodów, celem wyjaśnienia sprzeczności, w tym kontaktować się z Komendantem Głównym Straży Granicznej co do zaistniałych zastrzeżeń. Sąd zwraca uwagę, że w świetle art. 26 ust. 3a ustawy pomocowej, Komendant Główny Straży Granicznej zobligowany jest udostępniać ZUS m.in. informację o okoliczności, o której mowa w art. 11 ust. 2, a więc o wyjeździe na okres powyższej 30 dni. Jakkolwiek obowiązki dowodowe organu wynikające z art. 77 § 1 kpa nie zwalniają strony z powinności wykazywania stosownej aktywności dowodowej, to nie można oczekiwać wyłącznie na działania skarżącej. Kierowane przez ZUS wezwania oparto zresztą niezasadnie na art. 19 UoPWD, który dotyczy przecież przypadków braków formalnych wniosku, a nie czynności dowodowych sensu stricte. Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1a UoPWD, organ ma prawo wezwać osobę ubiegającą się lub otrzymującą świadczenie wychowawcze do osobistego udzielenia, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień oraz informacji co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. W ramach tego uprawnienia organ może uzyskiwać od strony informacje i wyjaśnienia, co potwierdza, że tego rodzaju dowody mogą mieć znaczenie dla sprawy i można je przeciwstawić innym dowodom. Jak wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ppsa, sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 135 ppsa, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także art. 25 ust. 1 pkt 6 UoPWD, Sąd orzekł na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa, mając na względzie, że wskazane uchybienia dotyczą w takim samym stopniu decyzji PrZUS jak i utrzymanej nią w mocy decyzji ZUS. Sąd zakresem wyroku objął także decyzję ZUS z dnia 12 III 2024 r. (nr 336992050), zmieniającą skarżącej okres przysługiwania świadczenia wychowawczego, bowiem jest ona ściśle powiązana ze sprawą świadczenia nienależnego i pozostaje w jej granicach. Również ta decyzja dotknięta jest opisanym wyżej naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji także naruszeniem art. 27 ust. 1 UoPWD, stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania decyzji zmieniającej. Dodatkowo Sąd sygnalizuje, że pomimo rezygnacji przez ustawodawcę z decyzyjnej formy przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz przyznania go ex lege, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podtrzymywany jest pogląd, że decyzja zmieniająca "prawo" do świadczenia wychowawczego nie może obejmować okresu świadczeniowego poprzedzającego wydanie takiej decyzji (tj. okresu już "skonsumowanego"). Innymi słowy, decyzja taka nie może działać wstecz, może jedynie zmieniać prawo do świadczenia wychowawczego za okresy przypadające w przyszłości (zob. np. wyrok NSA z 28 VII 2023 r., I OSK 1014/21 – CBOSA). Rozpatrując ponownie sprawę nienależnego świadczenia, należy dokonać ustaleń w zakresie spełniania przez skarżącą przesłanki legalności pobytu na terenie Polski w okresie świadczeniowym 2022/2023, przy uwzględnieniu obowiązku organu do wykazania aktywności dowodowej wobec sprzeczności danych wynikających z rejestru Straży Granicznej i rejestru PESEL. Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.