II SA/Gl 1065/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Z. P. (P.) na czynność Prezydenta Miasta C. z dnia 4 kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia dokumentu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta C. udostępnienia skarżącemu dokumentu: warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości - aktu notarialnego notariusza T. Z. w K. z dnia [...] r., Rep A. nr [...], 3. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącego 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 25 marca 2024 r. obecnie skarżący Z.P., jako rzeczoznawca majątkowy, zwrócił się do Prezydenta Miasta C. o udostępnienie mu warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości - aktu notarialnego notariusza T.Z. z dnia [...]r., Rep. [...] i umożliwienie sporządzenia kopii tego dokumentu. Wskazał przy tym, że uprawnienie rzeczoznawcy majątkowego do otrzymania tego rodzaju dokumentu wynika z art. 155 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r., poz. 1145), zwanej dalej u.g.n. Wskazał też, że dla przedmiotowej nieruchomości urządzona jest księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w C. Wyjaśnił, że Prezydent Miasta C. działając w imieniu Miasta C., skorzystał z prawa pierwokupu powyższej nieruchomości, na podstawie oświadczenia złożonego w formie aktu notarialnego w dniu [...]r. Pismem z dnia 4 kwietnia 2024 r. Dyrektor Wydziału Zarządzania Nieruchomościami Urzędu Miasta C., powołując się na art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., wyjaśnił, że warunkowa umowa sprzedaży nie stanowi podstawy do dokonania wpisu do księgi wieczystej oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, w związku z czym brak jest podstaw do udostępnienia jej skarżącemu. Jednocześnie poinformował, że istnieje możliwość złożenia wniosku o "udostępnienie umowy", na mocy której Miasto C. skorzystało z przysługującego mu prawa pierwokupu. Skarżący pismem z dnia 28 czerwca 2024 r., sprecyzowanym pismem z dnia 18 lipca 2024 r., złożył skargę na czynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie odmowy udostępnienia mu wnioskowanego dokumentu. Zarzucił naruszenie zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 15, art. 35 i art. 77 k.p.a. Wskazał, że doszło do rażącego naruszenia prawa, a nadto organ ogranicza mu możliwość wykonywania zawodu rzeczoznawcy majątkowego w odniesieniu do szacowania nieruchomości. W jego ocenie przepis art. 155 u.g.n. stanowi lex specialis w odniesieniu do unormowań wynikających z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, a organ ma obowiązek udostępnić posiadane dane, rejestry i dokumenty. Wniósł o udostępnienie mu rzeczonego aktu notarialnego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na złożenie skargi po terminie do tego przewidzianym, względnie jej oddalenie. Jednocześnie podkreślił, że rzeczoznawca majątkowy co do zasady ma uprawnienie do udostępnienia mu rejestrów i danych wynikających z art. 155 ust. 1 u.g.n. Podzielił przy tym wyrażone już przez siebie stanowisko, iż warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości nie stanowi podstawy wpisu do księgi wieczystej, gdyż jest umową zobowiązującą, wymagającą późniejszego wykonania poprzez zawarcie umowy przenoszącej własność. Zatem podstawą wpisu do księgi wieczystej jest dopiero późniejsze zawarcie umowy o skutku rzeczowym, a więc rozporządzającym i przenoszącym prawo własności na inna osobę. Prezydent zaakcentował, że w dniu [...] r. doszło do zawarcia umowy o skutku obligacyjnym, w postaci umowy warunkowej sprzedaży nieruchomości. Z uwagi na skorzystanie przez Miasto C. z przysługującego mu prawa pierwokupu, nie doszło do zawarcia ostatecznej umowy, mocą której nabywca wskazany w umowie warunkowej stałby się użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. W konsekwencji organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącego, nie przysługiwało mu uprawnienie do żądania udostępnienia przedmiotowego dokumentu, jako że nie stanowi on podstawy do dokonania jakichkolwiek wpisów w księdze wieczystej i nie wywiera wpływu na samą nieruchomość, jej stan prawny czy faktyczny. Tym samym organ nie miał ani obowiązku, ani też podstawy do udostępnienia skarżącemu żądanego dokumentu i sporządzenia z niego kopii. W piśmie procesowym z 4 września 2024 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko akcentując, że przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. zawiera wyliczenie przykładowych dokumentów, do których udostępnienia jest zobowiązany organ. Dodał, że z warunkowej umowy sprzedaży nieruchomości można pozyskać liczne dane przydatne do wyceny nieruchomości, które często nie są ujawnione później w umowie przenoszącej własność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przedmiotem skargi jest czynność Prezydenta Miasta C. polegająca na odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej umowy, która to czynność została wyartykułowana w piśmie organu z dnia 4 kwietnia 2024 r. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Zaskarżona czynność mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych, albowiem dotyczy wynikającego z art. 155 ust. 3 u.g.n. obowiązku organu i jednocześnie uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego, do żądania określonych dokumentów. Wyjaśnić też przyjdzie, w szczególności w związku z zarzutem organu co do terminowości skargi, że skarga została złożona za pośrednictwem organu w dniu 28 czerwca 2024 r. Z kolei na mocy zarządzenia z dnia 16 września 2024 r. tut. Sąd skierował sprawę do rozpoznania na rozprawie uznając, że skarga została złożona w terminie, gdyż pismo z 4 kwietnia 2024 r. wyrażające zaskarżoną czynność nie zawierało pouczenia o możliwości wniesienia skargi. Pouczenie takie zawarto dopiero w zawiadomieniu Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 16 maja 2024 r. o załatwieniu skargi na Prezydenta Miasta C. w zakresie wniosku z dnia 25 marca 2024 r. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Zatem gdyby nawet przyjąć, iż bieg terminu do wniesienia skargi należy liczyć od daty doręczenia skarżącemu pisma z 4 kwietnia 2024 r., tj. od 11 kwietnia 2024 r. (z.p.o., k. 8 akt administracyjnych), to wobec dostrzeżonych już wcześniej okoliczności (brak pouczenia), Sąd uznał, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy skarżącego, a zatem brak jest przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi. Odnosząc się do istoty problemu prawnego, jaki pojawił się w stanie faktycznym niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że sprowadza się on do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 155 u.g.n. organ miał obowiązek udostępnienia skarżącemu warunkowej umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości i umożliwienia mu sporządzenia kopii tego dokumentu. Odpowiadając na tak postawione pytanie przypomnieć wypadnie, że zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych oraz do rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego. Z kolei zgodnie z art. 155 ust. 3 u.g.n., właściwe organy, agencje, o których mowa w ust. 1 pkt 6a, spółdzielnie mieszkaniowe, sądy oraz urzędy skarbowe są obowiązane udostępniać rzeczoznawcom majątkowym rejestry i dokumenty, o których mowa w ust. 1, w tym umożliwiać sporządzanie kopii dokumentów w dowolnej formie. W tym kontekście zaznaczyć również trzeba, że to rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podkreślenia zatem wymaga to, że na rzeczoznawcy majątkowym spoczywa obowiązek samodzielnego określenia danych jakie są mu potrzebne do wykonania powierzonego mu zlecenia. Dane te mogą wynikać z dokumentów i rejestrów, o których mowa w art. 155 ust. 1 u.g.n., ale również z innych źródeł, niewymienionych w tym przepisie, o czym w dalszej części uzasadnienia. Wcześniej jednak zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom organu, warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego jest umową będącą podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, a więc jednym z dokumentów wprost wymienionych w art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Wpis lub wykreślenie prawa w takim przypadku następuje po zawarciu umowy przenoszącej własność lub prawo użytkowania wieczystego, względnie po złożeniu przez uprawniony podmiot oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu. Podstawą wpisu w księdze wieczystej będą oba te dokumenty, wszak to warunkowa umowa sprzedaży zawiera wszelkie essentialia negotii tej czynności prawnej, bez których nie mogłoby skutecznie dojść do przeprowadzenia transakcji, a w efekcie do przeniesienia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Dodatkowo warunkowa umowa sprzedaży samoistnie może stanowić na wniosek uprawnionej strony podstawę wpisu w księdze wieczystej roszczenia o przeniesienie prawa, co również potwierdza jej charakter jako dokumentu wymienionego w art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. Mogą też w niej być zawarte inne oświadczenia stanowiące podstawę wpisu w księdze wieczystej. Na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa umowa była podstawą wpisu do księgi wieczystej Sądu Rejonowego w C. o nr [...]. Z analizy treści tej księgi wynika, że warunkowa umowa sprzedaży nieruchomości z dnia [...] r. została ujawniona jako podstawa wpisu pod Nr [...] (zob. Dział II, Wnioski i Podstawy Wpisów w Księdze Wieczystej, Nr [...], Podrubryka – Akt Notarialny, Lp. 1). Na jej podstawie dokonano m.in. wykreślenia dotychczasowego użytkownika wieczystego i jego udziałów (zob. Dział II, Podrubryka 2.4.2, Lp. 5 oraz Dział II, Podrubryka 2.4.5, Lp. 5). Nadmienić przy tym przyjdzie, że zgodnie z art. 6268 § 7 Kodeksu postępowania cywilnego, wpisem w księdze wieczystej jest również wykreślenie. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że nawet gdyby dokument, którego domaga się rzeczoznawca majątkowy w oparciu o art. 155 u.g.n. nie był wymieniony wprost w tym przepisie (ust. 1), to rację przyznać przyjdzie skarżącemu, że wyliczenie w art. 155 ust. 1 u.g.n. ma charakter otwarty i nie stanowi numerus clausus wymienionych w nim źródeł informacji. Świadczy o tym sformułowanie: "w szczególności". Potwierdza to także stanowisko wyrażane w doktrynie, zgodnie z którym zasada expressio unius zakłada, iż jeśli ustawodawca wymienia w przepisie i włącza w zasięg normy prawnej jeden lub więcej elementów należących do określonego, zamkniętego zbioru, to wyłącza tym samym z zakresu normy pozostałe niewymienione elementy. W praktyce sprowadza się to do kwestii odróżnienia, w których regulacjach ustawodawca wprowadza tzw. katalogi otwarte, a w których zamknięte. Tradycyjnie przyjmuje się, że wyrażenie "w szczególności", "w tym" informuje interpretatora o otwartym charakterze wyliczenia, natomiast "tylko", "jedynie" o zamkniętym zbiorze wyliczanych elementów (A. Bielska-Brodziak, Interpretacja tekstu prawnego na podstawie orzecznictwa podatkowego, monografia, Warszawa 2009, str. 76, opubl. LEX). Oznacza to, że obowiązek udostępnienia rzeczoznawcy majątkowemu określonych źródeł informacji może dotyczyć również tych niewymienionych w komentowanym przepisie, jeżeli tylko zawarte w nich dane w ocenie rzeczoznawcy mogą być niezbędne przy szacowaniu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że Prezydent Miasta C. miał wynikający z art. 155 ust. 3 u.g.n. obowiązek udostępnienia skarżącemu żądanej przez niego warunkowej umowy sprzedaży, a tym samym zaskarżona czynność musiała zostać uznana za bezskuteczną, jako naruszająca prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji na podstawie art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd w pkt 2 sentencji, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., zobowiązał ponadto organ do udostępnienia skarżącemu żądanego dokumentu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.